Борьба Канады за суверенитет в Арктике: история и современность - Дмитрий Анатольевич Володин

Филадельфийском совете по международным отношениям о готовности США на «заключение нового международного договора, устанавливающего ширину территориального моря в 12 миль и предусматривающего свободу прохода и пролёта через международные проливы»[371].

В ноте США от 15 апреля 1970 года, оспаривавшей новое канадское законодательство, сохранилась эта двойственность американской позиции в отношении ширины территориальных вод. Заявив, с одной стороны, о непризнании односторонних действий Канады по расширению её юрисдикции на открытое море, Соединённые Штаты, с другой стороны, вновь подтвердили готовность признать 12-мильную ширину территориальных вод, но «только как часть согласованного международного договора, обеспечивающего также проход и пролёт через международные проливы»[372].

Таким образом, с самого начала все усилия канадских властей по обеспечению международного признания для принятого ими в 1970 году законодательства сконцентрировались на законе «О предотвращении загрязнения арктических вод».

Работа над узакониванием на международном уровне положений этого закона началась практически одновременно с внесением его в Палату общин (8 апреля 1970 года). Оттава была вынуждена реагировать на вышеупомянутую ноту США от 15 апреля 1970 года, в которой Канаде предлагалось бороться с загрязнением в рамках уже существующего международного законодательства. В частности, американская сторона ссылалась на принятые в ноябре 1969 года в Брюсселе Конвенцию относительно вмешательства в открытом море в случаях аварий, приводящих к загрязнению нефти, и Конвенцию о гражданской ответственности за ущерб от загрязнения нефтью[373]. Принятие этих документов стало ответом международного сообщества на аварию танкера «Торри-Кэньон» в 1967 году, в результате которой в море у побережья Великобритании вылилось 100 тыс. т нефти. США также предложили Канаде принять участие в готовящейся ими конференции для выработки правил в отношении судоходства и борьбы с загрязнением окружающей среды в Арктике.

В ответной ноте от 16 апреля 1970 года Оттава отклонила все предложения Вашингтона по разрешению спорной ситуации. Раскритиковав брюссельские конвенции как «крайне малоэффективные», она прохладно отнеслась и к предложению о проведении конференции. Как отмечалось в ноте, «прежде чем канадское правительство сможет выразить определённое мнение по этому вопросу, необходима дополнительная информация о масштабе, характере и территориальном применении правил, предлагаемых США, поскольку канадское правительство очевидно не может участвовать ни в какой международной конференции, созванной с целью обсуждения вопросов, подпадающих под внутреннюю юрисдикцию Канады»[374].

В конечном счёте Соединённые Штаты сами отказались от проведения этой конференции, убедившись в недостаточной поддержке своих предложений среди предполагаемых участников.

Нота протеста США и их предложения по разрешению спорной ситуации вокруг канадского закона «О предотвращении загрязнения арктических вод» неизбежно ставили перед Оттавой вопрос: какой путь является наилучшим для международной легализации этого закона. Так, почётный профессор права Оттавского университета Д. Макрей считал, что у Канады изначально было три варианта, чтобы добиваться международного признания этого закона:

• первый вариант заключался в том, чтобы рассматривать вопрос как двусторонний, канадско-американский, исходя из предположения, что если канадский закон одобрят Соединённые Штаты, то за этим последует его признание и другими государствами;

• второй вариант – решать вопрос как региональный, затрагивающий лишь прибрежные арктические государства;

• наконец, третий вариант – добиваться всеобщего признания, действуя через широкий международный форум[375].

Представляется, что для правительства П. Трюдо такой дилеммы не существовало, и оно изначально делало ставку на всеобщее признание. Первые два варианта выглядели как полумеры. Стоит вспомнить, что сам Трюдо ещё в ноябре 1969 года провёл встречу с Генеральным секретарём ООН У Таном, чтобы заручиться поддержкой (или хотя бы нейтралитетом) ООН в отношении разрабатываемого Канадой закона «О предотвращении загрязнения арктических вод». Решающее значение, видимо, имело то, что канадский закон появился в момент радикального пересмотра морского права. Начало этому процессу было положено 18 декабря 1967 года, когда Генеральная Ассамблея ООН проголосовала за создание временного комитета по мирному использованию дна морей и океанов за пределами действия национальной юрисдикции (Комитет по морскому дну). Год спустя он был преобразован в постоянный, выросло число его членов и расширился круг задач. В числе прочего комитет должен был исследовать меры по предотвращению загрязнения морской среды. Наконец, в декабре 1970 года, то есть через полгода после принятия в Канаде закона «О предотвращении загрязнения арктических вод», ГА ООН приняла резолюцию 2750, которая постановила созвать в 1973 году конференцию для решения всех вопросов по морскому праву. Этой же резолюцией на Комитет по морскому дну была возложена задача по подготовке конференции, включая определение списка рассматриваемых вопросов и выработку статей будущей конвенции по морскому праву. Таким образом, уже в конце 1970 года было очевидно, что вопрос о признании другими странами канадского закона будет решаться на Конференции ООН по морскому праву. Успех же Канады в достижении этой цели будет зависеть от её способности в течение трёхлетнего периода до созыва конференции убедительно обосновать своё арктическое законодательство и заручиться достаточной поддержкой других стран.

С 1970 года постоянным рефреном в выступлениях канадских официальных лиц становится утверждение о необходимости реформировать тогдашнее морское право, чтобы оно отражало интересы не только морских держав, заинтересованных в свободе судоходства, но и интересы прибрежных государств, таких как Канада.

В 1971 году эта установка была оформлена канадскими правоведами в виде концепции опекунства (concept of custodianship). Суть этой концепции заключалась в том, что прибрежные государства в силу своего географического положения выступают как «опекуны» (custodians) морской среды от имени международного сообщества в целом. Соответственно, международное сообщество (а фактически государства флага) должно делегировать прибрежным государствам некоторые полномочия за пределами их национальной юрисдикции, чтобы эти государства могли успешно бороться с угрозами международному сообществу. Представляя эту концепцию на заседании Комитета по морскому дну 5 августа 1971 года, юридический советник канадского МИДа А. Бизли в качестве возможных примеров действия прибрежных государств за границами их национальной юрисдикции назвал защиту свободноплавающих рыбных ресурсов (free-swimming fishery resources) и предотвращение загрязнения морской среды[376].

К концу 1972 года канадские дипломаты и прежде всего сам Бизли пришли к выводу, что более перспективным вариантом является не продвижение собственной концепции опекунства, а поддержка быстро набиравших популярность среди развивающихся стран идей об экономической зоне и патримониальном море, то есть создании морских районов за пределами территориальных вод, где прибрежные государства имели бы определённые права. Выступая 30 ноября 1972 года в первом комитете ГА ООН, Бизли заявил, что, «концепция экономической зоны является краеугольным камнем для любого общего компромисса по морскому праву»[377]. С точки зрения Канады, такой компромисс заключался в установлении достаточно узкой полосы прибрежных вод, находящихся под полным суверенитетом государства, и примыкающей к ней намного более широкой морской полосы, где прибрежное государство могло