MITI и японское чудо. Рост промышленной политики, 1925-1975 гг. - Чалмерс Эшби Джонсон

привело к многочисленным случаям, когда военные министерства использовали свою радикальную независимость, чтобы бросить вызов любой власти. Многие ученые считают, что отсутствие координации между армией, флотом и остальными органами власти во время Тихоокеанской войны стало одной из главных причин поражения Японии.

Конституция 1947 года гласит, что "исполнительная власть принадлежит кабинету министров" (статья 65) и что "кабинет министров при осуществлении исполнительной власти несет коллективную ответственность перед Сеймом" (статья 66). Тем не менее, у кабинета нет координирующих органов, а исполнительная власть, как и до войны, остается в руках министерств. (Ни Ревизионная комиссия, ни Бюро по законодательству при кабинете министров, два основных штатных органа при кабинете министров, не обладают контрольными или координирующими полномочиями по отношению к министерствам). Министр больше не может свалить правительство, просто уйдя в отставку, но старые традиции сильной независимости и соперничества сохраняются. Сахаси Слиигеру, один из самых опытных заместителей министра МИТИ, считает, что "бюрократы - это прежде всего чиновники различных министерств, и только во вторую очередь они слуги народа".

Послевоенное расширение бюрократического аппарата и попытки уменьшить его размеры укрепили эту традицию. Безопасность и жизнь бюрократа стали зависеть от сохранения или расширения юрисдикции его министерства. Сокращение юрисдикции ставит под угрозу не только должности бюрократов на действительной службе, но и их перспективы в амакудари, поскольку министерству нужны клиенты и организации, которые будут нанимать тех из его отставных сотрудников, кто не имеет готовых навыков на рынке. Таким образом, традиции и обстоятельства порождают интенсивное "территориальное сознание" (nnwsbori islii#i), которое, по словам Сакакибары, прерывается "гангстерской борьбой за юрисдикцию" (yakuza no nomdhari arasoi) в рамках всей государственной бюрократии".

Каким бы ни был вопрос, готовность бюрократов бороться за интересы своей службы оказывает заметное тормозящее и искажающее влияние на политику японского правительства. Многие решения японского правительства непонятны стороннему наблюдателю, если он не понимает, какие бюрократические интересы поставлены на карту и какие обещания требуют эти интересы. Например, в 1974 году, когда премьер-министр Танака предложил создать министерство зарубежного экономического сотрудничества, война между существующими министерствами разгорелась с новой силой. MITI уже пыталось добиться включения в бюджет 1974 года предложения о создании "Корпорации по развитию зарубежной торговли горнодобывающей и обрабатывающей промышленностью", а Министерство сельского хозяйства хотело создать "Корпорацию по развитию зарубежного сельского и лесного хозяйства". Они активно конкурировали друг с другом за долю в том, что выглядело как расширение деятельности Японии по оказанию экономической помощи. Министерство иностранных дел сразу же возразило, что под его юрисдикцией уже есть два агентства, цели которых схожи с целями предлагаемого министерства. В итоге премьер-министр Танака принял решение о создании министерства, в состав которого вошли бы два агентства иностранных дел, но при этом MITI и Министерство сельского хозяйства были бы включены в их руководство. Министерство иностранных дел сопротивлялось и в конце концов согласилось на создание нового Агентства международного сотрудничества в августе 1974 года только после того, как было решено, что оно не будет министерством и что возглавит его сотрудник министерства иностранных дел." Когда Танака был премьер-министром, он также пообещал в своей кампании по переизбранию создать Министерство средних и малых предприятий, так же как несколько лет спустя премьер-министр Фуктида пообещал создать Министерство энергетики и Министерство жилищного строительства. Независимо от того, было ли это разрастание министерств хорошей идеей, причиной того, что ни одно из них никогда не увидело свет, были не существенные возражения, а сопротивление министров. МИТИ мобилизовал Министерство сельского хозяйства и Министерства социального обеспечения остановили предложение о средних и малых предприятиях, аргументируя это тем, что они тоже потеряют часть юрисдикции, не говоря уже о самом MITI. MITI и Министерство строительства остановили идеи энергетического и жилищного строительства, используя свои старые связи, поскольку ни одно из министерств не хотело терять нефтяной и жилищный бизнес как места, где их чиновники могли бы уйти на пенсию.

Самая продолжительная борьба в японском правительстве, начавшаяся еще до войны, была связана с попыткой отобрать контроль над бюджетом у Министерства финансов, чтобы передать его кабинету министров или какому-либо надведомственному координирующему органу. В 1955 году Кёно Итирё задумал создать независимое бюджетное бюро; в 1963 году Временный совет по административным расследованиям рекомендовал создать систему помощников кабинета министров для контроля над бюджетом; а в 1970 году Кавасима Сёдзирё призвал к созданию Агентства общего планирования (Sôgô Kikaku-cliö). Министерство финансов успешно отбило все эти предложения. Независимо от того, что говорится в конституции, координирующая власть японской исполнительной власти осуществляется через три годовых бюджета (общего счета, специальных счетов и государственных инвестиций), а контроль над ними находится в руках Бюджетного бюро и Финансового бюро Министерства финансов.

Аснни утверждает, что из-за соперничества министерств Япония никогда не сможет выработать монолитную позицию на переговорах, и это не обязательно плохо. Во время любых крупных международных переговоров между министерствами иностранных дел, финансов и MITI часто возникают разногласия. Каждый из них поддерживает собственную сеть связи с зарубежными странами: МИД - через обычную кабельную систему МИД, Финансы - через телексную систему Банка Токио, а МИТИ - через телексную систему ДЖЕТРО. По данным "Асахи", в Японии фактически существует три иностранных службы, каждая из которых проводит свою политику и представлена за рубежом. Министерство иностранных дел наиболее интернационалистично, МИТИ исторически придерживается протекционистских взглядов, а Министерство финансов достаточно интернационалистично, но скупо расходует средства на оборону или иностранную помощь. Политика является результатом компромиссов между этими позициями, и эти компромиссы меняются по мере того, как позиции трех министерств меняются в зависимости от политических событий".

Штаб-квартира министерства, участвующего в межведомственной борьбе, - это, конечно, его главный офис в токийском районе Икасумигасэки. Но помимо сотрудников главного офиса и различных "старых знакомых", клиентских организаций, совещательных консилиумов и общественных организаций, каждое министерство имеет "активы" (кабу), распределенные по всему правительству в виде переданных лиц. Старые министерства ведут неустанную борьбу за захват и контроль над более уязвимыми ведомствами правительства, посылая туда дэтуэлиэ. Их основными целями являются независимые агентства при канцелярии премьер-министра, каждое из которых возглавляет назначенный государственный министр (кокии анн дуй цзинь): Агентство обороны, Агентство экономического планирования, Агентство науки и технологий, Агентство по охране окружающей среды, Национальное земельное агентство и некоторые другие. Сотрудники этих ведомств составляют то, что в прессе называют экспедиционными армиями, которые довольно регулярно привлекаются своими министерствами к "битвам за форпосты", составляющим серьезную часть процесса формирования японской политики.

Наиболее широко изучен и освещен случай Агентства экономического планирования (EPA)."° Достаточно сказать, что и МИТИ, и Министерство финансов занимают сильные позиции в EPA - МИТИ