Сергей Кашкин - Право Европейского Союза

2. Устанавливается более четкое разграничение компетенции между Европейским Союзом и государствами-членами за счет выделения внутри компетенции Союза разных категорий, прежде всего «исключительной компетенции» (правовые акты, как правило, могут издаваться только Европейским Союзом) и «совместной компетенции» (правовые акты могут издаваться как Европейским Союзом, так и государствами-членами, с преимущественной юридической силой актов Союза)[37].

3. Усиливаются механизмы защиты основных прав человека и гражданина на европейском уровне. Прежде всего Европейский Союз приобретает право и даже обязанность присоединиться в качестве отдельной стороны к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, являющейся основным «биллем о правах» подлинно общеевропейского характера, в котором участвует и Россия (см. вопрос № 84).

В случае такого присоединения действия и бездействие наднациональных органов Союза можно будет в конечном счете обжаловать в Европейском суде по правам человека (г. Страсбург) — так же, как в настоящее время обжалуются акты национальных органов европейских стран (см. вопрос № 49).

Кроме того, подготовленная в 2000 г. Хартия Европейского Союза об основных правах (см. вопросы № 84–87) признана Лиссабонским договором в качестве обязательного источника права, имеющего равную юридическую силу с учредительными документами «нового» Союза (т. е. высшую юридическую силу в его правовой системе). Граждане Европейского Союза и другие управомоченные лица получат возможность ссылаться на положения этой Хартии в судах самого Союза, а также судах всех его государств-членов (национальных судах).

4. Повышается эффективность и укрепляются демократические начала в функционировании системы институтов, органов и учреждений («организационного механизма») Европейского Союза: благодаря более частому использованию метода квалифицированного большинства (вместо единогласия) при принятии решений в межправительственных инстанциях Союза (Совете, Европейском совете), увеличению прерогатив института Союза, избираемого всеобщим прямым голосованием его граждан, — Европейского парламента, более активному привлечению к обсуждению новых законопроектов на европейском уровне парламентов государств-членов и других мер (см. разделы VI и VII).

В тексте Договора о Европейском Союзе в редакции Лиссабонского договора впервые появляется специальный раздел под названием «Положения о демократических принципах»: равенство граждан Союза, «которые пользуются одинаковым вниманием со стороны его институтов, органов и учреждений» (ст. 9), принципы непосредственной и представительной демократии (ст. 10), право граждан Союза и общественных объединений участвовать в обсуждении новых мероприятий Союза, поддерживать диалог с союзными властями (ст. 11), активное содействие функционированию Союза со стороны национальных парламентов (ст. 12).

К числу демократических принципов относится и «гражданская инициатива», т. е. право граждан Союза непосредственно инициировать принятие новых правовых актов на европейском уровне (см. вопрос № 8).

5. Предусматривается создание новых органов и должностных лиц Европейского Союза, в частности Европейской прокуратуры (см. вопрос № 38), Верховного представителя по иностранным делам и политике безопасности (см. вопрос № 35), постоянного Председателя Европейского совета (см. вопрос № 36).

6. Проведена модернизация правового режима деятельности Европейского Союза в разных сферах его компетенции. Наибольшие усовершенствования вносятся в механизмы внешнеполитической деятельности Союза, прежде всего общей внешней политики и политики безопасности (см. раздел XXII). В рамках внутренней политики Союза в максимальной степени были усовершенствованы положения, закрепляющие его компетенцию по вопросам создания единого «пространства свободы, безопасности и правосудия» (см. раздел XXI).

В учредительные документы Европейского Союза Лиссабонским договором впервые включены специальные статьи, главы, разделы, которые прямо наделяют его компетенцией принимать правовые акты по вопросам энергии, освоения космоса, спорта, туризма и др. (см. вопрос № 82).

Лиссабонский договор также упростил содержащиеся положения о продвинутом сотрудничестве (см. вопрос № 15), что позволит заинтересованным группам государств-членов в количестве не менее девяти более эффективно развивать с помощью институтов Союза взаимную интеграцию по различным вопросам внутренней и внешней политики.

7. Впервые прямо предусмотрено право государств-членов на добровольный выход из состав Европейского Союза и устанавливается процедура такого выхода: подача заявления; заключение соглашения о выходе; в противном случае (если соглашение об условиях выхода между выходящим государством и Европейским Союзом не было подписано) выход может быть произведен через два года с момента подачи соответствующего заявления.

8. Также впервые в истории Европейского Союза предусмотрено установление «привилегированных отношений» с соседними государствами, не входящими в его состав. К числу таких государств в первую очередь относится Россия.

Согласно ст. 8 Договора о Европейском Союзе в редакции Лиссабонского договора «Союз развивает с соседними ему странами привилегированные отношения в целях создания пространства процветания и добрососедства, которое основано на ценностях Союза и характеризуется тесными и мирными отношениями, базирующимися на сотрудничестве».

В этих целях Союз уполномочен заключать специальные соглашения с заинтересованными странами-соседями, которые «могут предусматривать взаимные права и обязанности, а также возможность проведения совместных действий».

В соответствии с Лиссабонским договором кардинальные изменения должна претерпеть система учредительных документов Европейского Союза. Она станет значительно более простой и логичной по сравнению с той, которая существует в настоящее время (в 2009 г.) и охарактеризована выше (см. вопрос № 15).

Как уже отмечалось, Лиссабонский договор в форме поправок инкорпорирует основные положения не вступившей в силу Европейской конституции 2004 г. Наиболее фундаментальные нормы проекта Европейской конституции включены в Договор о Европейском Союзе 1992 г., или «Маастрихтский договор», который в настоящее время уступает по значению «Римскому договору» (Договору об учреждении Европейского сообщества 1957 г.).

Напротив, в «новом» Союзе именно Договор о Европейском Союзе 1992 г. (в редакции Лиссабонского договора 2007 г.) становится базовым учредительным документом организации. В нем закреплены главные принципы устройства Европейского Союза, а также общие правовые начала его внешней политики.

Как следствие, Договор о Европейском Союзе в «лиссабонской» редакции является достаточно небольшим по объему (в доктрине его отсюда нередко называют «мини-договор»). Он включает преамбулу и 55 статей, распределенных в шести разделах.

Раздел I «Общие положения» (ст. 1–8) провозглашает создание Европейского Союза (ст. 1) и определяет его сущностные характеристики: ценности (ст. 2), цели (ст. 3), принципы взаимоотношений с государствами-членами (ст. 4) и др.

Раздел II «Положения о демократических принципах» (ст. 9-12) фиксирует основополагающие гарантии демократического устройства Союза (см. выше).

Раздел III «Положения об институтах» (ст. 13–19) определяет систему руководящих и иных органов Европейского Союза (Европейский парламент, Европейский совет и др.), важнейшие принципы их правового статуса.

Раздел IV «Положения о продвинутом сотрудничестве» (ст. 20) закрепляет наиболее общие правила относительно возможности групп государств-членов в количестве не менее девяти развивать более тесную взаимную интеграцию в рамках Европейского Союза. Нормы этого раздела, состоящего из одной статьи, детализируются во втором учредительном документе — Договоре о функционировании Европейского Союза.

Раздел V «Общие положения о внешнеполитической деятельности Союза и специальные положения об общей внешней политике и политике безопасности» (ст. 21–46) посвящен закреплению правовых основ политики Союза в отношении стран, не входящих в его состав (третьих стран). Здесь же заложены основы военно-политической интеграции государств — членов Европейского Союза («общая политика безопасности и обороны»).

Раздел VI «Заключительные положения» (ст. 47–55) дополняет раздел I другими нормами общего и заключительного характера, в частности устанавливает условия и порядок приема новых государств-членов, право выхода действующих государств-членов и его процедуру (см. выше), процедуры пересмотра учредительных документов Союза (Договора о Европейском Союзе и рассматриваемого ниже Договора о функционировании Европейского Союза).