Посткоммунистические государства всеобщего благосостояния. Политика реформ в России и Восточной Европе - Линда Кук

сократились более чем на 40 % в области образования и на 30 % в области здравоохранения. В разгар кризиса задержек выплат в 1995 году семейные пособия сошли на нет, пособия по безработице оставались незначительными, а расходы на выплату пенсий по некоторым оценкам сократились более чем наполовину по сравнению с уровнем, существовавшим до начала переходного периода. Несмотря на то что сокращение расходов в различных областях было неравномерным, оно в целом последовало за снижением ВВП. По всей видимости, на раннем этапе процесса сокращения расходов существовала значительная зависимость от выбранного пути, при этом расходы на обеспечение благосостояния следовали установившимся моделям, реальные расходы снижались, что было обусловлено главным образом экономическими факторами, а корректировки с учетом новых потребностей в переходный период практически не производились.

Таблица 2.3

Социальные расходы в Российской Федерации, бюджет и внебюджетные фонды, 1992–1995 годы (% ВВП)

Источник: [Дмитриев 1997, 22, 47–48]. Таблица составлена Е. Виноградовой.

* Территориальные бюджеты представляют собой единственный источник жилищных и транспортных субсидий.

Политические решения о реструктуризации государства всеобщего благосостояния оказали глубокое влияние на распределение этих сокращенных расходов, а также на социальные издержки реформы. Либеральные структурные изменения действительно диверсифицировали финансирование государства всеобщего благосостояния, но они также ослабили перераспределительные и административные возможности государства. Проводимая в России односторонняя политика с преобладанием исполнительной власти способствовала быстрой либерализации, но часто приводила к неудачным решениям. Некоторые реформы проводились по иностранным моделям, не отвечающим российским условиям. В конце концов реформаторы реорганизовали государство всеобщего благосостояния таким образом, что увеличили неравенство в доступе к услугам и льготам между регионами, дезорганизовали координационные механизмы и оставили федеральному правительству мало возможностей для борьбы с растущей бедностью и безработицей.

Реструктуризация сферы социальных услуг: децентрализация и начало приватизации

Первым крупным структурным изменением стала децентрализация – делегирование территориальным правительствам большего объема ответственности за администрирование и предоставление услуг в сфере всеобщего благосостояния. В начале 1990-х годов «основная стратегия центра заключалась в том, чтобы сместить дефицит вниз, переложив не обеспеченные фондами расходные обязательства на области [регионы] <…> чтобы заставить правительства областей прекратить некоторые расходы государственного сектора» [Wallich 1994d: 6; Martinez-Vazquez 1994: 105]. В период с 1991 по 1993 год возросшая ответственность за финансирование образования, социальной защиты и остающихся потребительских субсидий была передана на региональный и местный уровни, как правило, без соответствующего увеличения налоговых или расходных отчислений или бюджетных трансфертов. Основной целью исполнительной власти в целом и Министерства финансов в частности было сокращение дефицита и уменьшение размера государственного сектора в среднесрочной перспективе в рамках более масштабной программы структурной перестройки. Субнациональные правительства изначально выступали за децентрализацию и автономию, предполагая, что они получат повышенные налоговые отчисления или контроль над другими ресурсами, несущие в себе потенциал увеличения доходов [Martinez-Vazquez 1994: 97].

Таблица 2.4 Реальные расходы российского правительства на социальные нужды, 1990–1995 годы*

Источник: [Milanovic 1998: 199].

* В рублях образца 1987 года, в миллиардах рублей в год, дефлированных по индексу стоимости жизни.

** Включает небольшие остаточные категории: пособия на детей, отпуск по временной нетрудоспособности, стипендии и т. д.

Элиты социального сектора, выступавшие за децентрализацию, имели несколько иные мотивы и приоритеты, чем их союзники из исполнительной ветви власти. Их главной задачей было сделать российские социальные службы более современными и гибкими, преодолеть отсталость и авторитарность советского наследия. По словам Курта Вейланда, они были «специалистами, [которые] напрямую заинтересованы в продвижении инновационных решений проблем социальной политики, поскольку такие инициативы обогащают их профессиональный опыт и повышают их карьерные перспективы» [Weyland 2004: 15]. Они были восприимчивы к зарубежным моделям, пришедшим из более успешных социально-экономических систем – моделям, которые представлялись престижными и сулили решение застарелых проблем. Со своих постов в министерствах социальной сферы и комитетах по социальной политике Верховного Совета, преимущественно не встречая организованного общественного или профессионального сопротивления, они внедряли эти модели в рамочные законы, которые проходили через законодательную власть. Дальнейшая разработка и реализация социального законодательства осуществлялась в основном посредством президентских декретов (указов).

Модели децентрализации, которые продвигались всемирными структурами и МФИ, вписывались в многочисленные политические и экономические программы реформистского государства и профессиональных элит. Децентрализация, по мнению ее сторонников, была призвана обеспечить повышение эффективности в условиях сокращения ресурсов и тем самым смягчение последствий сокращения бюджета. Она должна была стимулировать субнациональные правительства к эффективному сбору и использованию доходов. Лица, наделенные полномочиями принимать решения на местах, были ближе к местным интересам и условиям, что делало их более оперативными и подотчетными, по сравнению с находящимися в центре. Децентрализация управления сферами образования и здравоохранения должна была обеспечить более широкую вовлеченность всех заинтересованных лиц, укрепить демократические институты, предоставить поставщикам услуг большую автономию и расширить права и возможности местных общин. Она также оправдывала передачу полномочий и ответственности региональным элитам. Как утверждает Венди Хантер в своем исследовании по децентрализации образования в Латинской Америке, «разрозненные силы могли рассматривать децентрализацию как согласующуюся с их собственными позициями и объединиться под этим единым знаменем» [Hunter 2006: 12] (цитируется с позволения автора).

Согласно сравнительной литературе, как бюрократия социального сектора, так и профсоюзы государственного сектора, как правило, сопротивляются таким мерам реструктуризации. Администраторы и поставщики услуг в значительной степени заинтересованы в сохранении статус-кво. По словам Джоан Нельсон,

…во всем мире врачи и другие поставщики услуг здравоохранения предсказуемо выступают против тех аспектов реформы, которые, как им кажется, угрожают их доходам, статусу, независимости и устоявшейся практике работы.

<…> Они ожесточенно оспаривают реформы, передающие часть контроля <…> региональным или муниципальным органам власти [Nelson 2004: 33–34].

Профсоюзы работников здравоохранения и образования, как правило, выступают против децентрализации, поскольку она устраняет централизованные переговоры о заработной плате, и сопротивляются приватизации и мерам по повышению эффективности, угрожающим рабочим местам и безопасности. Однако возможности профсоюзов блокировать реформу или договариваться о компенсациях, таких как повышение зарплаты, варьируются в зависимости от их силы и возможностей найти политических союзников [Murillo 1999]. В начале 1990-хгодов российские профсоюзы работников государственного сектора, которые в любом случае никогда не участвовали в серьезных переговорах о заработной плате, не имели ни союзников в лице политических партий, ни влияния в правительственных министерствах. Бюрократия социального сектора и элитные профессиональные организации были дезорганизованы, а в некоторых случаях буквально расформированы.

Децентрализация образования и здравоохранения в конце 1980-х – начале 1990-х годов поощрялась глобальными политическими структурами и МФИ по всей Латинской Америке и Восточной Европе, поскольку должна была решить проблемы чрезмерной