Посткоммунистические государства всеобщего благосостояния. Политика реформ в России и Восточной Европе - Линда Кук

и ветеранских организаций, групп потребителей и т. п. Российские лоббисты фактически выступали от имени крупных монополистических образований [Маи 1996: 80].

Законодательная ветвь при этом сформировала оппозицию программе экономических реформ, настаивая на увеличении расходов и сохранении субсидирования, но не оказывая большого влияния на благосостояние, за исключением замедления реструктуризации промышленности и поддержки занятости. Ельцин в значительной степени полагался в реализации своей политики на декреты, накладывал вето на увеличение расходов и игнорировал многие решения законодательного органа, которым он пренебрегал как «красно-коричневой» (то есть коммунистическо-фашистской) коалицией экстремистов. Принятие законодательным органом в 1993 году высокодефицитного бюджета стало провоцирующим фактором для его насильственного роспуска президентом.

Законодательство о реформе социального обеспечения оставалось во время этой более масштабной борьбы где-то на заднем плане. Социальная политика не была основной проблемой во все более поляризующемся законодательном органе[61]. Небольшие организованные группы депутатов-реформаторов доминировали в социальных комитетах и руководили в 1991 и 1992 годах рамочной реструктуризацией законодательства в области здравоохранения, образования, пенсионного и жилищного обеспечения, при этом большинство законодателей практически не обсуждало или не понимало его. В этот ранний период, по словам заместителя заведующего одним из отделов Министерства экономического развития и торговли, «сложилась уникальная ситуация – все законы были написаны с нуля. Закон мог быть подготовлен за неделю. С тех пор, если посмотреть на законы, которые принимает Дума, новые законы появляются очень редко»[62].

В общем и целом политический и институциональный баланс в этот период благоприятствовал либерализации государства всеобщего благосостояния. Власть была сосредоточена в руках исполнительной ветви, а в правительстве доминировали сторонники экономических и социальных реформ. Интересы обеспечения благосостояния были слабо представлены в политических и государственных структурах. Законодательная власть не служила актором, накладывающим вето на программные изменения, и в любом случае не имела большого влияния. Реформаторы сталкивались с весьма незначительным давлением со стороны конституентов. Как и в случаях некоторых латиноамериканских стран, в таких политических условиях экономический кризис «предоставил технократической группе политиков возможность захватить власть <…> и переопределить роль государства, рынка и отношения между государством и обществом» [Rossetti 2004: 68]. За 1991–1993 годы они инициировали крупные реорганизации государства всеобщего благосостояния, включая децентрализацию социальных услуг, перевод медицинского обслуживания на конкурентную контрактную основу, приватизацию жилья, а также снятие с государственного бюджета финансирования большинства программ социального обеспечения. Некоторые из этих реформ социального сектора столкнулись с сопротивлением на стадии реализации, но значительная оппозиционность возникла позже. Этот ранний период трансформации позволил практически безоговорочно изменить государство всеобщего благосостояния, провести несогласованную либерализацию, не имеющую аналогов в более устоявшихся, неавторитарных политиях.

Экономический кризис и стратегия реформ

Российская экономика вступила в новое десятилетие в кризисных условиях. Производительность снижалась, инфляция в 1991 году была близка к 100 %, и к тому же возник острый дефицит потребительских товаров. Дефицит бюджета, унаследованный от развалившегося Советского государства, оценивался в 20 % ВВП. Кризис был частично обусловлен накопившимися структурными недостатками советской экономики и развалом торговли России с другими странами коммунистического лагеря. Он усугубился вследствие односторонних и неудачных попыток проведения экономических реформ в горбачевский период (1985–1991), в ходе которых были отменены многие меры административного контроля, но на их месте не возникли рынки, что привело к ухудшению ситуации с ценами и другим проблемам[63]. Новая администрация Ельцина рассматривала быструю и комплексную экономическую трансформацию, или «шоковую терапию», как необходимый путь к восстановлению экономики.

Стоит напомнить, что главной причиной экономического спада в России и, как следствие, давления на государство всеобщего благосостояния не была глобализация. Коллапс ускорился в результате неудачных реформ эпохи Горбачева, дестабилизировавших советскую экономику и приведших к распаду торгового блока, в котором доминировал Советский Союз. Советская экономика не была глубоко интегрирована в мировые рынки, хотя экспорт энергоносителей и оставался значительным[64]. Иностранные инвестиции в страну были очень невелики. Это была защищенная система, которая исчерпала свой потенциал роста. В экономическом смысле причины коллапса были преимущественно эндогенными. Снижение расходов на социальные нужды в целом следовало за снижением ВВП, причем наиболее резкий спад приходился на 1992–1994 годы.

В конце 1991 года команда реформаторов под руководством Гайдара определила три основные стратегические цели, разработанные для того, чтобы положить конец кризису: либерализация цен, бюджетная стабилизация и приватизация производственных и других активов. В начале 1992 года правительство освободило 90 % потребительских цен и 80 % цен производителей, фактически положив конец большинству государственных ценовых субсидий и позволив рынку устанавливать цены в соответствии с предложением и спросом. Дефицит бюджета надлежало ликвидировать в течение года, в основном за счет сокращения субсидий предприятиям и перевода их на базу рентабельности [Гайдар, Матюхин 1992]. Государственный комитет по приватизации, возглавляемый Чубайсом, поставил задачу добиться быстрого перевода огромного промышленного сектора России в частную собственность. Целью реформаторов было создание рыночной экономики с низкой инфляцией и стабильным экономическим ростом, а также условий для интеграции России в мировую экономику. Они рассматривали себя как правительство-«ками-кадзе», задача которого заключалась в осуществлении необратимого преобразования государственной системы в кратчайшие сроки.

Реформы не приостановили экономический спад. До конца десятилетия ВВП России продолжал падать, сократившись почти на 20 % в 1992 году и более чем на 10 % в 1993 году и затем снова в 1994 году – в целом к 1999 году примерно на 40 %, что сопоставимо с Великой депрессией. В этот период правительство продолжало политику экономической либерализации, создавая в России открытые режимы для торговли и капиталов. В экспорте преобладали энергоносители и другие сырьевые материалы, поскольку большинство российских готовых изделий оказалось слишком низкого качества, чтобы конкурировать на международных рынках. Прямые иностранные инвестиции оставались на очень низком уровне, оцениваемом в 1–3 млрд долларов в год, что значительно ниже, чем в странах Восточной Европы с переходной экономикой, и они в значительной степени были сконцентрированы в нескольких регионах и секторах [OECD 2000]. Большая часть притока капитала приходилось на краткосрочные портфельные инвестиции, главным образом в государственные ценные бумаги. В то же время открытие рынков капитала способствовало его крупномасштабному вывозу, и Россия оставалась нетто-экспортером капитала на протяжении всего десятилетия. Интеграция в международную экономику в 1990-е годы оказала негативное влияние на благосостояние в целом, а те выгоды, которые удалось материализовать, в основном были получены небольшим числом регионов, обладающих природными ресурсами, или немногими конкурентоспособными отраслями промышленности, а также городскими центрами, развивавшими финансовые услуги.

Стратегия реформ и государство всеобщего благосостояния

Стратегия экономических реформ имела серьезные последствия для государства всеобщего благосостояния. В новой экономике реальные цены заменили административные ассигнования, сделав расходы на обеспечение благосостояния прозрачными. Реформа