Посткоммунистические режимы. Концептуальная структура. Том 1 - Балинт Мадлович

ветви власти разделены, а полномочия исполнительной власти конституционно ограничены. Следовательно, высшая власть верховного патрона и инструментализация законов носят неконституционный характер, а приемная политическая семья в своей деятельности выходит за пределы формальных, законных полномочий[821];

2. цели патрональной политики не объявляются открыто, но замаскированы при помощи соответствующих идеологических аргументов [♦ 6.4.1.4]. Как мы отмечали выше, в популизме, как правило, нет логической связи между «диагнозом» и «лечением», и это позволяет властям выбирать практически любую политику, которая в силу апелляции к национальным интересам считается неоспоримой. Когда создается инструментальный закон, он, согласно формальным заявлениям, служит целям публичной политики и признает конституционализм, тогда как в действительности он служит достижению сиюминутных целей приемной политической семьи;

3. правовой произвол осуществляется через законы, разработанные по индивидуальному заказу. Законодательная деятельность используется для принятия законов, специально созданных для отдельных лиц, групп, политических друзей и врагов. С разрешения, получаемого в каждом отдельном случае от главы политической семьи, закон создается с точностью хирурга, суля вознаграждение или наказание, привилегии или дискриминацию. Патрональным автократиям свойственны таргетированные законы, а свод законов все время подгоняется под постоянно меняющиеся прихоти политической семьи. Законодательство, таким образом, играет исключительно важную роль, потому что массовые, зависящие от конкретной ситуации процедуры требуют разработки соответствующих законов (см. Текстовую вставку 4.5). Следовательно, произвол и целенаправленная адресная патрональная политика находят свое обоснование именно на уровне законов, а не подзаконных актов.

Текстовая вставка 4.5: Законодательство с учетом целей патрональной политики

Закон, втиснутый в роль простого инструмента, всегда страдает от излишней казуистики: слишком много деталей должно быть в нем закреплено. Каждая мельчайшая подробность должна быть нормативно сформулирована, чтобы поставленная политическая цель выполнялась. В тех случаях, когда этого больше не происходит – например, когда должностное лицо, на сферу полномочий которого был направлен закон, меняется – закон также должен быть изменен. Такой способ законотворчества имеет два последствия: необходимо постоянно вносить в законы множество изменений, и чем более детализирован закон, тем больше изменений ему потребуется; а также то, что законодатели лишают правоприменителей свободы толковать эти законы, исключая тем самым возможность трактовки конкретной нормы с точки зрения всей правовой системы и ее принципов. ‹…› Вынужденная компоновка всевозможных нормативных актов, различных по своей природе и логически не взаимосвязанных, приводит к появлению в правовой системе беспорядочных «сводных законопроектов». Это подрывает надежность системы и в итоге – ее правовую безопасность. ‹…› Предложения о поправках, представленные в последний момент перед голосованием, также нарушают согласованность формулировок, которая могла иметь место в первоначальном варианте, и иногда делают невозможным толкование текста закона, если в него включены противоречащие друг другу принципы. Поправки, внесенные в последнюю минуту, также свидетельствуют о тотальной зависимости от политики, что с неизбежностью наносит ущерб профессиональной рациональности политической воли. В конечном счете такая правовая система представляет собой просто набор формулировок, отражающих текущую политическую волю в форме законов[822].

Таким образом, законы по индивидуальному заказу – это особый тип дискреционных законов, которые являются противоположностью нормативных законов.

♦ Нормативный закон – это закон, направленный против отвечающих определенным критериям социальных групп безотносительно к тому, какие конкретные люди в них входят. Законы такого типа используют, как правило, для достижения целей публичной политики.

♦ Дискреционный закон – это закон, направленный против определенных людей или институтов, которые либо входят в правящую патрональную элиту (например, в приемную политическую семью), либо выступают против нее, и применяемый по решению ее главы (например, верховного патрона). Законы такого типа используют, как правило, для достижения целей патрональной политики.

Дискреционные законы бывают двух видов: прямые и непрямые. Прямые дискреционные законы определяют своего адресата по имени, ограничивая его единственной и уникальной особенностью, которая является его (правовой) идентичностью. Такие законы могут существовать в различных режимах (например, закон о целенаправленной финансовой помощи), однако используя их, патрональные автократии пытаются скрыть свои истинные цели, сохраняя фасад демократической и законной процедуры в условиях де-факто автократической политики. Следовательно, чаще всего они используют непрямые дискреционные законы, которые являются законами по индивидуальному заказу:

♦ Закон по индивидуальному заказу – это непрямой тип дискреционного закона. Вместо определения адресата по имени, то есть его уникальной особенности, закон описывает его через перечисление множества различных свойств, каждым из которых обладает несколько различных акторов, но заданная комбинация присуща только одному адресату (техницизм).

Мы заимствовали термин «техницизм» из исследования Иштвана Явора и Давида Янчича, посвященного организованной коррупции. Техницизм в этом контексте проявляется в махинациях с документами, бюрократических ошибках и использовании технических условий в формально открытых и конкурентных тендерах таким образом, что их может соблюсти только заранее определенный подрядчик[823]. Практика применения законов по индивидуальному заказу, посредством которой приемная политическая семья выбирает в качестве мишени конкретных акторов или институты, описывая их с предельной точностью, выходит на новый уровень центральной политики. Существуют две разновидности законов по индивидуальному заказу: (1) закон, который во всей полноте разработан исключительно для конкретного адресата, и никто другой не подпадает под его действие, или (2) закон, лишь некоторые статьи которого разработаны исключительно для конкретного адресата, при этом другие статьи применимы и к другим акторам. Например, в случае дискреционных налогов, которые мы обсуждаем в следующей главе [♦ 5.4.3], сумму сбора бывают обязаны выплатить несколько акторов, однако самую высокую налоговую ставку платит только адресат закона.

Законы по индивидуальному заказу можно классифицировать по двум признакам: (1) тип адресата, то есть к какой сфере социального действия относится актор или институт; и (2) цель патрональной политики, в рамках которой финансовая, правовая и личная ситуация адресата может расцениваться различными конкретными способами (Таблица 4.9). Кроме того, поскольку адресат может быть либо другом, либо врагом приемной политической семьи, необходимо различать вознаграждение и наказание, для которых мы приводим по одному общему примеру в таблице ниже[824].

Наконец, необходимо рассмотреть так называемые законы о чрезвычайных полномочиях, которые перемещают процесс принятия решений из сферы верховенства права в руки правящей политической элиты, которая может по своему усмотрению решать вопросы, предусмотренные законом этого типа[825]. В либеральных демократиях таких законов, как правило, не существует. Единственная ситуация, которая позволяет прибегать к подобным мерам, – чрезвычайное положение, и это уникальный случай, когда правящая политическая элита получает такой широкий мандат на управление в экстремальных и нетипичных условиях (пандемии, стихийные бедствия, иностранное вторжение и т. п.) и может действовать в обход обычного права. Со стороны правительства это может даже означать потенциальное прямое участие военных, и тогда можно говорить о «военном положении». Однако чрезвычайное положение может быть объявлено только при очень специфических обстоятельствах,