MITI и японское чудо. Рост промышленной политики, 1925-1975 гг. - Чалмерс Эшби Джонсон

политики предвидят подобные вспышки (стратегия Сато* Эйсаку при продлении договора о безопасности в 1970 году). Пока проекты развития успешны, а блага распределяются справедливо, политические лидеры должны быть в состоянии решать эти проблемы симптоматически. Можно также рекомендовать проекты, призванные привлечь внимание к усилиям по развитию и вызвать чувство гордости за их успехи (Японские Олимпийские игры 1964 года, ЭКСПО-70).

Основное политическое различие между капиталистическим государством развития и коммунистической диктатурой развития заключается в том, что капиталистическое государство просто игнорирует нестратегические слои общества, в то время как коммунистическое государство пытается напрямую и насильственно демобилизовать их. Первый вариант предпочтительнее, поскольку позволяет избежать непредвиденных последствий, связанных с присутствием большого количества полиции и всего аппарата репрессий, что не только расточительно с точки зрения ресурсов, но и несовместимо с эффективной международной торговлей. Это, безусловно, один из уроков, который японцы извлекли из 1940-х годов.

Японскую политическую систему также следует отличать от бюрократическо-авторитарных режимов Аргентины, Бразилии, Чили и Уругвая. В этих государствах правящая элита стремится содействовать индустриализации, отстраняя от власти ранее мобилизованные экономические группы и развивая отношения сотрудничества с транснациональными корпорациями. Для этого они используют технократические политические механизмы, которые в значительной степени опираются на принуждение для обеспечения соблюдения правил игры.

Япония отличается от других стран тем, что это демократия, в которой политические деятели выбираются голосами большинства; ее стабильность основывается на способности правящей политической партии создать коалицию избирателей, приверженных экономическому росту и эффективному управлению. В период высоких темпов роста эта коалиция отражала широко распространенное признание ситуационных императивов Японии; в начале 1970-х годов коалиция начала заметно ослабевать, но, похоже, была вновь активизирована энергетическим кризисом и признанием необходимости новых изменений в структуре промышленности. До недавнего времени японцы также не были гостеприимны к сотрудничеству с иностранным капиталом. Корейское государство развития, напротив, похоже, разделяет некоторые бюрократическо-авторитарные характеристики и в этом смысле должно отличаться от послевоенного японского случая.

Послевоенная Япония также отличается от рыночно-социалистических государств (в первую очередь Югославии и Венгрии), где проводились различные эксперименты по синтезу рыночной экономики с политическим контролем. Противоречивая напряженность, присущая этим системам, больше напоминает Японию периода попыток государственного контроля (конец 1930-х и 1940-е годы), чем Японию после восстановления независимости и начала скоростного роста на основе сотрудничества государственного и частного секторов.

Помимо периодических демонстраций протеста, вероятным последствием капиталистической системы развития станет периодическое возникновение "коррупционных" скандалов. Они возникают из-за разделения на царствующих и правящих и из-за возможностей, которые это условие дает некоторым инсайдерам использовать программы развития. Пока эти скандалы происходят в основном среди политиков, а не среди бюрократов, и пока усилия по развитию идут на пользу всему обществу, к ним будут относиться как к досадным, но не слишком серьезным недостаткам системы в целом. Однако если они происходят в среде бюрократии, то сигнализируют о необходимости быстрого хирургического вмешательства и перестройки системы.

Третий элемент модели - совершенствование рыночно-конформных методов государственного вмешательства в экономику. При проведении промышленной политики государство должно заботиться о сохранении конкуренции в той степени, которая соответствует его приоритетам. Это необходимо для того, чтобы избежать мертвящей руки государственного контроля и неизбежно порождаемых им неэффективности, потери стимулов, коррупции и бюрократизма. Вероятно, рыночные методы, которые действительно работают, не могут быть открыты априори, а должны возникнуть в результате конфликта между государственными менеджерами и менеджерами стратегических отраслей, находящихся в частной собственности. Отношения сотрудничества между государством и частным предпринимательством не являются естественными: государство неизбежно будет заходить слишком далеко, а частное предприятие неизбежно будет возмущаться вмешательством государства в его решения. Когда либо государство, либо частное предприятие начинают явно доминировать над другим, как это произошло в Японии в конце 1940-х годов (доминирование государства) и в начале 1970-х годов (доминирование частного предприятия), развитие затормаживается. Один из ясных уроков японского опыта заключается в том, что государство нуждается в рынке, а частное предпринимательство - в государстве; как только обе стороны признали это, стало возможным сотрудничество и начался высокоскоростной рост.

Япония предлагает целый ряд рыночно-конформных методов государственного вмешательства, включая создание государственных финансовых институтов, влияние которых в равной степени носит как индикативный, так и монетарный характер; широкое использование, узкая направленность и своевременный пересмотр налоговых льгот; использование индикативных планов для определения целей и ориентиров для всей экономики; создание многочисленных, официальных и постоянно действующих форумов для обмена мнениями, пересмотра политики, получения обратной связи и урегулирования разногласий; передача некоторых правительственных функций различным частным и получастным ассоциациям (JETRO, Keidanren); широкая опора на государственные корпорации, особенно смешанного государственно-частного типа, для реализации политики в областях с высоким риском или в других тугоплавких областях; создание и использование правительством неконсолидированного "инвестиционного бюджета", отдельного от бюджета общего счета и не финансируемого им; ориентация антимонопольной политики на цели развития и международной конкуренции, а не строго на поддержание внутренней конкуренции; проводимые или спонсируемые правительством исследования и разработки (компьютерная индустрия); использование правительственных полномочий по лицензированию и утверждению для достижения целей развития.

Пожалуй, самым важным методом вмешательства в рыночные отношения является административное руководство. Этим правом, которое равносильно наделению бюрократии дискреционными и неподконтрольными полномочиями, очевидно, можно злоупотреблять, и при неправильном использовании оно может нанести ущерб рынку. Но это необходимая сила капиталистического государства развития по одной важной причине: необходимо избегать слишком подробных законов, которые по своей природе никогда не бывают достаточно детальными, чтобы охватить все непредвиденные обстоятельства, и в то же время из-за своей детализации накладывают смирительную рубашку на творческое управление. Одна из сильных сторон японской промышленной политики - ее способность решать отдельные сложные ситуации, не прибегая к поиску или принятию закона, который бы охватывал эту ситуацию. Высокодетализированные законы служат интересам в первую очередь юристов, а не развития. Японская политическая экономика поразительно свободна от юристов; многие функции, выполняемые юристами в других обществах, в Японии выполняются бюрократами, использующими административные инструкции.

Японцы, конечно, опираются на закон, но на короткий и обобщенный. Затем они придают этим законам конкретный смысл с помощью бюрократических приказов, постановлений, правил и административных инструкций. Все бюрократии, в том числе и японская, склонны злоупотреблять этими полномочиями (сравните, например, хаос правил, создаваемых американской Службой внутренних доходов); но решение этой проблемы, похоже, заключается в поиске лучших бюрократов, а не в устранении их дискреционных полномочий. В случае вопиющего бюрократического произвола обиженная сторона может обратиться в суд, что японцы стали делать в 1970-е годы чаще, чем раньше (например, в исках о загрязнении окружающей среды и в обращении ФТК в суд по делу о слиянии Явата-Фудзи и по делу о "черном картеле"). Тем не менее,