От Хитровки до Ходынки. История московской полиции с XII века до октября 1917 года - Игорь Анатольевич Потёмкин

дату 3 февраля 1709 г., когда ему Петром I была направлена «Роспись городам Московской губернии».[200] После учреждения Сената Петр I назначил Т.Н. Стрешнева первым из девяти сенаторов, а вместо него поручил «Московскую губернию управлять и доносить Сенату»[201] Василию Семеновичу Ершову. Официально его статус в указе не был определён, но в некоторых официальных документах он именовался губернатором. К примеру, как в указе от 11 декабря 1711 г. «О прибытии в Нарву, к Его Величеству, нескольким членам Сената и московскому губернатору Ершову для объяснения по делам».[202] 23 января 1712 г. Петр I подписал указ «О бытии в Московской губернии губернатором князю Ромодановскому, а вице-губернатором Ершову».[203]

С конца 20-х годов XVIII в. возникает практика назначения для надзора за порядком в Москве и в губернии генерал-губернатора, как высшего должностного лица и «ока государева», а кроме него еще губернатора и вице-губернатора. Однако компетенция этих должностных лиц не была четко определена, в связи с чем высшими представителями власти в середине XVIII в. в Москве в разные годы были как генерал-губернаторы, так и губернаторы, и вице-губернаторы, которые также назывались главными начальниками Москвы, а с 1732 г. до 1797 г. Главнокомандующими Москвы. С 1797 г. по указу Павла I их стали именовать – Начальствующими по гражданской части.

Попытка Петра I ввести коллегиальное управление в губернии путем ограничения власти губернатора при помощи ландратских советов, успеха не имела. Входящие в совет ландраты должны были избираться местным дворянством и осуществлять коллегиальный принцип управления губернией. Но на практике их должности так и не стали выборными, а их назначение осуществлялось губернаторами и утверждалось Сенатом. В результате ландраты стали зависимыми помощниками губернатора и кроме вхождения в совет, занимали должности по отдельным направлениям губернского управления.

Главным исполнительным органом в Москве и губернии становится, созданная в 1709 г. в ходе назначения губернатора, Московская губернская канцелярия. В ней осуществлялось все делопроизводство губернии и ей подчинялись все государственные учреждения города и губернии. В связи с чем, как отмечалось в предыдущей главе, Московская ратуша и Приказ земских дел, после первой губернской реформы постепенно потеряли роль центральных государственных органов и превратились в московские учреждения, подчиненные московскому губернатору через губернскую канцелярию. Таким образом в руках губернатора сосредотачивается финансовое, административное, судебное и полицейское управление Москвой и губернией.

Несмотря на перенос столицы в Петербург, Москва не утратила своего значения в политической жизни государства. В ней оставалась часть центральных учреждений. Созданный указом Петра I от 22 февраля 1711 г. высший государственный орган России – Сенат, после переезда в конце 1713 г. в Петербург оставил в Москве одного из сенаторов, с 1714 г. в Москве функционировала Канцелярия сенатского правления, а с 1722 г. Сенатская контора. После учреждения в 1718 г. коллегий, которые в большинстве своем создавались и комплектовались в Москве, некоторые из них почти весь период своей деятельности в ней же и оставались. А коллегии, находившиеся в Петербурге имели в Москве свои конторы. Таким образом в XVIII в. Москва имела у себя как бы копию центрального правительственного аппарата.

Одновременно с реформированием центрального управления в период с 1710 по 1720 гг. проводились преобразования, касающиеся городского управления: «очевидная близость окончания Северной войны, и в связи с этим нормализация внешнеполитической обстановки, изучение Петром I зарубежного опыта государственного управления побудило царя к пересмотру политики в отношении городов».[204] В 1718 г. на основании доклада Г. Фика, в котором им предложено использовать в России иностранные способы управления в городах: «Магистратов градских установить и добрыми регулами снабдить…», Петр I принимает решение «Учинить сие на основании Рижского и Ревельского регламента по всем городам.».[205] В связи с чем с 1720 г. в городах России взамен земских изб и ратуш начали создаваться магистраты, ставшие новыми городскими учреждениями. Организацией городских магистратов, а также их руководством занимался, учрежденный в 13 февраля 1720 г. Главный магистрат,[206] который до 1723 г. осуществлял свою деятельность в Москве. В этот же период Московская Ратуша преобразовывается в Московский магистрат.

В «Регламенте или Уставе Главного магистрата» от 16 января 1721 г. в обобщенном виде законодателем были зафиксированы основные компетенции регулярной полиции: «оная споспешествует в правах и правосудии, рождает добрые порядки и нравоучения, всем безопасность подает от разбойников, воров, насильников и обманщиков и сим подобных, непорядочное и непотребное житие отгоняет, и понуждает каждого к трудам и к честному промыслу, чинить добрых досмотрителей, тщательных и добрых служителей, города и в них улицы регулярно сочиняет, препятствует дороговизне, и приносит довольство во всем потребном к жизни человеческой, предостерегает все приключившиеся болезни, производит чистоту по улицам и в домах, запрещает излишество в домовых расходах и все явные прегрешения, призирает нищих, бедных, больных, увечных и прочих неимущих, защищает вдовиц, сирых и чужестранных, по заповедям божиим воспитывает юных в целомудренной чистоте и честных науках; в вкратце же над всеми сими полиция есть душа гражданства и всех добрых порядков и фундаментальный подпор человеческой безопасности и удобности».[207] Данную декларацию и в настоящее время заслуженно называют гимном полиции, и хотя в магистратской системе создание полиции тогда не состоялось, она стала своеобразным ориентиром для полицейских от петровских времен до современности.

Штаты магистратов были установлены в соответствии с регламентом Главного магистрата, по которому города России были разделены на пять категорий в зависимости от количестве дворов. В Москве магистрат состоял из президента, четырех бургомистров, восьми ратманов, секретаря и ряда других служителей. Организацией выборов в Московский магистрат занимался губернатор. Несмотря на выборность ключевых должностей, т. е. президента и бургомистров, их утверждение производилось Главным магистратом. Кроме исполнительного органа управления Москвой – магистрата, общественное управление осуществлялось Московской Городской думой. В 1719 г. в ходе второй областной реформы московские органы управления стали более бюрократизированы, штатный состав в основном стал назначаться правительством, обязанности чиновников, их ответственность стала закрепляться в большинстве своем на законодательном уровне. Тем не менее устойчивой и эффективной организации местных органов городского управления не удалось создать ни первому императору России Петру I, ни его ближайшим последователям. Вместе с тем магистратская система самоуправления как в Москве, так и в других крупных городах просуществовала до реформ Екатерины II.

Изданный Екатериной II закон от 7 ноября 1775 г. «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи»[208] вероятнее всего оказался недостаточным для управления Московской и Санкт-Петербургской губерниями, в связи с чем были подготовлены в январе 1780 г. специальные «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи, в коих столицы».[209] В соответствии с данным законом в Москве были созданы 17 новых учреждений, из них 13 судебных и 4 административных.

В соответствии с опубликованной 21 апреля 1785 г. «Грамотой на права и выгоды городам Российской империи»[210] был провозглашен единый порядок городского самоуправления. В связи с чем в Москве создаются новые органы самоуправления – Общая городская дума, Градское общество, Шестигласная дума.

Московское градское общество играло важную роль в системе органов московского самоуправления. Участие в его собраниях могли принимать все жители Москвы, но право голоса имели лица в возрасте старше 25-ти лет и обладавшие доходом не менее 50 руб. в год. Общество комплектовало из своих членов все выборные должности, контролировало городские финансы, определяло размеры сборов в городскую казну, обсуждало и утверждало обывательскую городовую книгу, принимало новых членов градского общества и выводило из его состава. Для вынесения решений о городских нуждах и проведения выборов городского головы созыв собрания градского общества производился один раз в три года.

Общая городская дума состояла из городского головы и гласных, избравшихся на 3 года от шести городских сословий, определенных «Грамотой на права и выгоды городам Российской империи» или Городовым положением: от лиц, родившихся и имевших недвижимость в городе, от купечества всех гильдий, от цеховых ремесленников, от посадских горожан, от иногородних и иностранных лиц, приписанных к городскому обществу с промышленными целями и от именитых граждан. Нормы представительства гласных оговаривались в грамоте, но не очень четко. Городской голова в думе состоял в качестве председателя.

Исполнительным органом Московской общей городской думы была Шестигласная дума, в которую гласные Общей городской думы избирали из своей среды по одному представителю от каждого из шести городских сословий. Дума собиралась раз в неделю, по мере надобности чаще. Шестигласная дума отвечала за управление городским хозяйством, занималась благоустройством города. Она заботилась о городской собственности – общественных городских зданиях, магазинах, амбарах, пристанях,