Коллектив авторов - Правовые средства противодействия коррупции. Научно-практическое пособие

14. Аслаханов А. Д. Особенности российской коррупции. М., 2008.

15. Гражданская служба: нравственные основы, профессиональная этика. М.: РАГС, 2006.

16. Жерлицын Б. И. Дисциплинарная ответственность государственных служащих по советскому законодательству: дис… канд. юрид. наук. М., 1969.

17. Игнатов В. Г., Сулемов В. А., Радченко А. И. и др. Кадровое обеспечение государственной службы. Ростов н/Д, 1994.

18. Информационный бюллетень. Межпарламентская Ассамблея государств – участников Содружества Независимых Государств. 2004. № 33. С. 225–260.

19. Концепции развития российского законодательства / под ред. Т. Я. Хабриевой, Ю. А. Тихомирова, Ю. П. Орловского. М., 2004.

20. Куракин А. В. Предупреждение и пресечение коррупции в системе государственной службы РФ. М., 2007.

21. Левин М. И., Сатаров Г. А. Коррупция как объект историко-экономического исследования // Экономическая история. Обозрение / под ред. Л. И. Бородкина. Вып. 8. М., 2002.

22. Манохин В. М. Советская государственная служба. М., 1966. С. 155.

23. Реформа государственной службы Российской Федерации (2000–2003 годы). М.: ГУ-ВШЭ, 2006.

24. Талапина Э. В. Комментарий к законодательству Российской Федерации о противодействии коррупции (постатейный). М.: Волтерс Клувер, 2010.

Глава IV. Уголовно-правовые меры борьбы с коррупционными фактами

§ 1. Развитие уголовного законодательства по борьбе с коррупцией в исторической ретроспективе

Уголовно-правовое противодействие коррупции являлось актуальным практически во все исторические периоды развития России и уголовно-правовое решение данной проблемы эволюционировало вместе с развитием коррупционных факторов. Интерес представляют дореволюционный и послереволюционный периоды, так как на данных этапах уголовное законодательство, направленное против коррупции, находилось на высокой ступени развития, было насыщено разнообразием уголовно-правовых конструкций, которые позволяли правоприменителю успешно бороться с коррупцией.

Активная борьба с коррупцией началась в период правления Петра I. Борьба с взятками являлась одной из функций Сената, созданного в 1711 г. Для осуществления контролирующих функций в Сенате были учреждены должности обер-фискала (1711 г.) и генерал-ревизора (1715 г.). Облекая Сенат высокими полномочиями и включая в его компетенцию функцию надзора за всем управлением в государстве, император поставил его в положение органа, поднадзорного за всеми чиновниками. Последние могли, не вмешиваясь в работу Сената, информировать Петра I о неправильных поступках сенаторов, за которые последние «жестоко будут наказаны». В обязанности Сената входил выбор обер-фискала, который привлекал обвиняемого, «какой высокой степени ни есть», к ответственности перед Сенатом и там его уличал. Доказав свое обвинение, фискал получал половину штрафа с уличенного; но и недоказанное обвинение запрещено было ставить фискалу в вину, жаловаться на него за это «под жестоким наказанием и разорением всего имения».[102]

В 1714 г. Петр I издал указ «О воспрещении взяток и посулов», которым отменил поместное обеспечение чиновников и повысил их денежное содержание. Этот закон впервые широко применяет понятие «взятка». Принятие данного акта было вызвано тем, что взяточничество в управленческом аппарате приносило государству «вред и убыток», оно квалифицировалось в указе как преступление, подлежащее строжайшему наказанию. «Запрещалось всем чинам, которые у дел приставлены великих и малых, духовных, военных, гражданских, политических, купеческих, художественных и прочих, какие звания они ни имеют, – подчеркивалось в петровском указе, – дабы не дерзали никаких посылов казенных и с народа сбираемых денег не брать, торгом, подрядом и прочими вымыслами, какого б звания и манера ни были, ни своим, ни посторонним лицам, кроме жалованья».[103]

Стоит отметить, что многие законодательные акты, изданные при Петре I, влияли на противодействие коррупции. В целом же период правления Петра I можно назвать отправной точкой по борьбе с коррупцией.

При Александре I борьба с коррупцией не являлась одним из важных приоритетов государственной политики, и новый виток развития противодействия коррупции начался при Николае I. Решение этой сложной и многогранной задачи, имеющей своей конечной целью «истребление сей язвы», было возложено Николаем I на особый Комитет, учрежденный императором в мае 1826 г. при Общем собрании Санкт-Петербургских департаментов Сената. В том же 1826 г. было создано Третье отделение Собственной Его Императорского Величества Канцелярии – для борьбы со злоупотреблениями должностных лиц и контроля за их деятельностью. В середине XIX в. в правительственных кругах наблюдалась непоследовательность в борьбе с должностной преступностью. Несмотря на общее негативное отношение к взяточничеству, к отдельным лихоимцам правительство было снисходительно.

О численности чиновников в середине века (с 1847 по 1857 г.) существуют точные данные, сохранившиеся в фонде Инспекторского департамента гражданского ведомства. В 1847 г. число чиновников составляло 61 548 человек. К I классу принадлежал 1 человек, ко II – 40, к III – 166, к IV – 484, к V – 1100, к VI – 1621, к VII – 2588, к VIII – 4671 и к IX–XIV – 50 877 человек. Важным этапом на пути совершенствования законодательства об ответственности за взяточничество и лихоимство было издание Свода законов (1832, 1842, 1857 гг.), в котором этим деяниям была посвящена глава 6 раздела 5 тома 15. Статья 336 содержала перечень видов лихоимства. Таковых было три:

1) незаконные поборы под видом государственных податей;

2) вымогательство вещами, деньгами или припасами;

3) взятки с просителей по делам исполнительным и судебным.

Таким образом, Свод законов трактовал взяточничество как составную часть лихоимства, под которыми понимались всякого рода подарки чиновникам для ослабления силы закона. При назначении наказания лицам, уличенным в лихоимстве, применялись три основных правила:

1) не смотреть ни на чины и достоинства, ни на прежние заслуги;

2) если обвиняемый докажет, что взятки были приняты на его имя без его ведома, то наказывать того, кто принял взятку;

3) учитывать степень преступления и происшедшие от того последствия.

При Александре II были внесены некоторые изменения. Важным фактором борьбы с «воровством» на государственной службе стала начавшаяся в правление Александра II система публикации имущественного положения чиновников империи. Периодически, как правило, раз в год, выходили книги, которые так и назывались: «Список гражданским чинам такого-то ведомства». В этих книгах, доступных для широкой публики, были приведены сведения о службе чиновника, его наградах, поощрениях и, что не менее важно, взысканиях, а также о размере получаемого им жалования и наличии имущества. Причем имущество указывалось не только личное, но и «состоящее за женой», как наследственное, так и приобретенное. Имея на руках такой «Список», каждый мог сравнить декларируемое положение чиновника и реальное.

Приведенные выше исторические периоды борьбы с коррупцией позволяют проследить эволюцию доктринальных позиций, а также некоторые законодательные решения, которые дают представление об общем направлении развития уголовного права в определенные этапы развития российского законодательства.

Полагаем целесообразным начать анализ с Уложения о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г., так как в этом Законе впервые, объемно, четко и структурированно были закреплены нормы, направленные против коррупции.

В общей сложности к 1857 г. чиновников было около 86 000 человек. Из чиновников низших классов (от XIV до VIII) в те годы привлекалось к уголовной ответственности палатами уголовного суда ежегодно около 4000; чины VIII–V классов судились в Сенате, примерно по 700 человек в год; чиновники высших чинов Табели о рангах попадали под следствие в единичных случаях. Таким образом, в общей сложности около 5–6 % чиновников ежегодно попадали под различные расследования уголовных палат и Сената. Однако по обвинениям в мздоимстве и лихоимстве проходило гораздо меньшее число. Если в 1847 г. число чиновников государственной службы, судимых в палатах Уголовного суда за мздоимство и лихоимство, составляло 220 человек, то в 1883 г. эта цифра составляла 303 человека (а к 1913 г. достигла 1 071 человек). Уровень коррупции, ее разветвленность и многообразность требовали применения безотлагательных уголовно-правовых мер, направленных на решение проблемы коррупции, которые и были предприняты посредством принятия в 1845 г. Уложения о наказаниях уголовных и исправительных. В разделе «О преступлениях и проступках по службе государственной и общественной» Уложения о наказаниях уголовных и исправительных содержалась целая глава VI, которая называлась «О мздоимстве и лихоимстве». Понятия «мздоимства» и «лихоимства» в данном Законе не раскрывалось. Однако, как отмечал А. Лохвицкий, под мздоимством Закон разумеет принятие взятки для совершения дела законного, а под лихоимством – для дела незаконного. Мздоимством было принято считать ответственность чиновника, который «по делу или действию, касающемуся до обязанностей его по службе, примет, хотя и без всякого в чем-либо нарушения сих обязанностей, подарок, состоящий в деньгах, вещах или в чем бы то ни было ином».[104]