Анна Деменева - Конституция России: 10 лет применения

Согласно статьям 36, 40 Конституции РФ каждый вправе иметь в собственности имущество (включая жилые помещения), владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами. Имея в собственности жилые помещения, граждане могут осуществлять все правомочия по владению, пользованию и распоряжению ими, в том числе изменять их целевое назначение. Однако при использовании находящегося в собственности гражданина жилого помещения в качестве нежилого не должны нарушаться права и законные интересы других лиц (часть 3 статьи 17 Конституции РФ). В целях защиты этих прав и интересов право собственника жилого помещения на его использование в качестве нежилого может быть ограничено федеральным законом (часть 3 статьи 55 Конституции РФ).

Такие ограничения установлены действующим федеральным законодательством. Согласно статье 10 Жилищного кодекса РСФСР граждане обязаны использовать жилое помещение в соответствии с его назначением, то есть для проживания в нем граждан. Такая же обязанность в отношении граждан — собственников жилых помещений установлена статьей 288 Гражданского кодекса РФ, в соответствии с которой граждане — собственники жилых помещений могут использовать их для личного проживания либо сдавать для проживания другим лицам. Использование собственником принадлежащего ему жилого помещения в иных целях, в частности, для размещения предприятий, учреждений, организаций, допускается только после перевода такого помещения в нежилое. Перевод помещений из жилых в нежилые производится в порядке, определяемом жилищным законодательством. При этом размещение в жилых домах промышленных производств не допускается.

Таким образом, федеральным законодательством установлено ограничение права собственника жилого помещения на его использование не для проживания граждан, а в иных целях, то есть как нежилое. Данное ограничение состоит в установлении для всех собственников жилых помещений, независимо от того, кому принадлежит жилое помещение, а также от вида жилищного фонда, принадлежности жилого дома и других обстоятельств, обязанности произвести перевод принадлежащих им жилых помещений в категорию нежилых в порядке, установленном жилищным законодательством.

5. Регулирование жилищным законодательством порядка перевода жилых помещений в нежилые предполагает определение условий, при которых такой перевод возможен, органов, уполномоченных принимать решения о переводе, установление порядка и процедуры принятия решения о переводе.

Жилищное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, пункт 1 "к" статьи 24 Устава Свердловской области). По предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. До принятия федеральных законов по вопросам совместного ведения субъекты РФ вправе осуществлять по таким вопросам собственное правовое регулирование (пункт 2 статьи 12 Федерального закона "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации"). Поэтому при отсутствии регулирования или неполном регулировании федеральным жилищным законодательством порядка перевода жилых помещений в нежилые регулирование данных вопросов в Свердловской области может быть осуществлено областным законодательством.

Согласно статьям 8 и 9 Жилищного кодекса РСФСР перевод пригодных для проживания жилых домов и жилых помещений в домах государственного и общественного жилищного фонда в нежилые может осуществляться лишь в исключительных случаях по решению соответствующих исполнительных органов государственной власти субъектов РФ.

Из приведенных выше норм федерального жилищного законодательства следует, что перевод жилого помещения в нежилое представляет собой правовой акт уполномоченного органа или должностного лица. Этот акт предоставляет собственнику или владельцу помещения право на использование этого помещения в качестве нежилого в заранее определенных конкретных целях и является актом разрешительного характера.

Федеральным жилищным законодательством не урегулированы конкретные условия и порядок перевода жилых помещений в нежилые в домах государственного и общественного жилищного фонда. Не регламентируются федеральным жилищным законодательством порядок и условия перевода жилых помещений в нежилые в муниципальном и частном жилищном фонде.

В соответствии с пунктом "п" статьи 7 Областного закона "Об основах жилищной политики в Свердловской области" осуществление перевода помещений в жилые или в нежилые во всех видах жилищного фонда отнесено к компетенции органов местного самоуправления. То есть данный Областной закон, восполняя пробелы в федеральном жилищном законодательстве, устанавливает, что до использования жилого помещения в качестве нежилого во всех случаях, независимо от принадлежности жилого помещения и вида жилищного фонда, необходимо произвести перевод данного помещения в нежилое, и предусматривает, что решение вопросов о переводе осуществляется не органами государственной власти области, а органами местного самоуправления. Тем самым данным Областным законом органам местного самоуправления муниципальных образований в Свердловской области переданы государственные полномочия по принятию решений о переводе жилых помещений в нежилые.

Возможность наделения законодательством Свердловской области органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями прямо предусмотрена Конституцией РФ (часть 2 статьи 132) и Уставом Свердловской области (пункт 2 статьи 92), а также федеральным и областным законодательством (статьей 6 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", статьей 3 Областного закона "О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований в Свердловской области отдельными государственными полномочиями").

Согласно статье 5 Областного закона "О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований в Свердловской области отдельными государственными полномочиями" органы местного самоуправления вправе осуществлять правовое регулирование в пределах передаваемых им государственных полномочий в соответствии с областным законодательством, что означает и возможность принятия ими соответствующих нормативных правовых актов.

Следовательно, принятие нормативных правовых актов, в которых определяются органы и должностные лица местного самоуправления, уполномоченные принимать решения о переводе жилых помещений в нежилые, устанавливаются порядок и условия принятия органами местного самоуправления решений о переводе, находится в компетенции органов местного самоуправления Свердловской области, и в том числе органов местного самоуправления муниципального образования "город Екатеринбург".

Таким образом, само принятие органами местного самоуправления муниципального образования "город Екатеринбург" подобных нормативных правовых актов не противоречит Конституции РФ и федеральному законодательству, а также статье 19 (пункт 4) Устава Свердловской области, согласно которой права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только федеральным законом, поскольку ограничение права граждан — собственников жилых помещений, состоящее в установлении для них обязанности производить перевод принадлежащих им жилых помещений в категорию нежилых, установлено Гражданским кодексом РФ, то есть федеральным законом, а не оспариваемыми нормативными актами.

6. В соответствии со статьей 94 (пункт 1) Устава Свердловской области организация местного самоуправления в Свердловской области осуществляется на основе общих принципов, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, Уставом Свердловской области и областными законами.

Как указывалось в постановлениях Уставного Суда Свердловской области по делам о проверке соответствия Уставу Свердловской области отдельных положений Уставов муниципальных образований "Ревдинский район" и "город Нижний Тагил", к общим принципам организации местного самоуправления Свердловской области относятся, в частности, принцип организационной обособленности представительных и исполнительных органов местного самоуправления по отношению друг к другу, наделение каждого из них собственной компетенцией, не позволяющей дублировать деятельность другого органа (пункт 3 статьи 14 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", статья 30 Областного закона "О местном самоуправлении в Свердловской области"), принцип невмешательства органов местного самоуправления в компетенцию органов государственной власти (статьи 4-6 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", статьи 4-6 Областного закона "О местном самоуправлении в Свердловской области"), и принцип законности в деятельности органов местного самоуправления и принимаемых ими нормативных правовых актов (статья 7 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", статья 39 Областного закона "О местном самоуправлении в Свердловской области").