Коллектив авторов - Техническое регулирование. Правовые аспекты реформы (Комментарий к Федеральному закону «О техническом регулировании»)

б) рассмотрение вопросов, связанных с оценкой состояния и путей совершенствования технического регулирования;

в) координация деятельности федеральных органов исполнительной власти по обеспечению соответствия технического регулирования интересам российской экономики, уровню развития материально-технической базы и уровню научно-технического развития, а также международным нормам и правилам;

г) рассмотрение вопросов о состоянии дел в области учета случаев причинения вреда жизни или здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений с учетом тяжести этого вреда вследствие нарушения требований технических регламентов.

7. Принцип недопустимости ограничения конкуренции при осуществлении аккредитации и сертификации означает необходимость наличия конкуренции между органами, уполномоченными в сфере аккредитации, а также проводящими сертификацию.

Органом по сертификации может быть юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, при этом они имеют равные возможности для подтверждения своей компетенции и выполнения деятельности по сертификации.

8. Принцип невозможности совмещения полномочий органа государственного контроля (надзора) и органа по сертификации базируется на различной правовой природе данных органов: контрольный (надзорный) орган является государственным органом исполнительной власти, осуществляющим контрольные (надзорные) функции от имени государства, а орган по сертификации является коммерческой организацией. Кроме того, реализация данного принципа позволяет создать условия добросовестной конкуренции между органами по сертификации. Так, распространена практика прямого или косвенного принуждения органом власти обращаться в конкретную организацию за экспертизой.

9. Недопустимость совмещения одним органом полномочий на аккредитацию и сертификацию позволяет создать конкурентные условия в сфере сертификации. Кроме того, данный принцип соответствует международным правилам, поэтому его реализация позволит обеспечить доступ российским организациям по аккредитации в соответствующие международные организации. До 2003 г. органы по сертификации (отделы сертификации) существовали и в Госстандарте России.

10. Принцип недопустимости внебюджетного финансирования государственного контроля (надзора) является гарантией независимости органов контроля как государственных органов от влияния коммерческих структур, препятствования коррупции.

11. Принцип недопустимости одновременного возложения одних и тех же полномочий на два и более органа государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов исключает дублирование функций в контролирующих органах и, в свою очередь, административных барьеров и коррупции.

Статья 4. Законодательство Российской Федерации о техническом регулировании

1. Законодательство Российской Федерации о техническом регулировании состоит из настоящего Федерального закона, принимаемых в соответствии с ним федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации.

2. Положения федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, касающиеся сферы применения настоящего Федерального закона (в том числе прямо или косвенно предусматривающие осуществление контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов), применяются в части, не противоречащей настоящему Федеральному закону.

3. Федеральные органы исполнительной власти вправе издавать в сфере технического регулирования акты только рекомендательного характера, за исключением случаев, установленных ст. 5 и 9.1 настоящего Федерального закона.

4. Если международным договором Российской Федерации в сфере технического регулирования установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом, применяются правила международного договора, а в случаях, если из международного договора следует, что для его применения требуется издание внутригосударственного акта, применяются правила международного договора и принятое на его основе законодательство Российской Федерации.

Комментарий к ст. 4

1. Комментируемая статья определяет состав законодательства, регулирующего отношения, указанные в ст. 1 настоящего Федерального закона, и устанавливает иерархию входящих в него нормативных правовых актов.

2. Данная статья рассматривает понятие «законодательство» широко, включает в него не только федеральные законы, но и иные нормативные правовые акты, в том числе указы Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации и пр. В этом ее отличие от законодательного подхода, нашедшего отражение в Гражданском кодексе Российской Федерации, в соответствии с которым гражданское законодательство включает в себя лишь федеральные законы. Это еще одно подтверждение несостоятельности ряда научных позиций, согласно которым законодательство о техническом регулировании полностью поглощается гражданским законодательством[28]. Согласно п. 1 комментируемой статьи, законодательство о техническом регулировании находится в ведении Российской Федерации («о», «р» ст. 71 Конституции Российской Федерации). Вместе с тем Конституция Российской Федерации не исключает нормотворческой деятельности субъектов Российской

Федерации в данной сфере по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, в частности, вопросы обеспечения экологической безопасности, административного законодательства («д», «к» части 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации). Таким образом, законодательство о техническом регулировании является комплексной отраслью, включающей в себя нормы гражданского, предпринимательского, административного права и др. Однако говорить о формировании особой отрасли технического законодательства, по нашему мнению, преждевременно[29].

При этом следует отметить, что в нарушение данных требований Правительством Москвы был утвержден Технический регламент о применении и устройстве искусственных дорожных неровностей[30].

3. Положения п. 1 и 2 в части требования необходимости соответствия иных федеральных законов положениям настоящего Федерального закона являются спорными и в строгом смысле слова противоречат нормам Конституции. В соответствии со ст. 76 Конституции Российской Федерации ни один федеральный закон не обладает по отношению к другому федеральному закону большей юридической силой. Конституция Российской Федерации не определяет и не может определять иерархию актов внутри одного вида, в данном случае – федеральных законов. Тот же самый принцип относится и к кодифицированным актам, т. к. кодексы являются федеральными законами. Подобное толкование указанной нормы дано Конституционным Судом Российской Федерации[31]. Данным принципом руководствуется и Верховный Суд Российской Федерации при осуществлении правоприменительной практики[32]. Однако на практике включение данного положения в текст федеральных законов получило широкое распространение. Данный принцип заложен, в частности, в Федеральном законе от 3 апреля 1996 г. № 28-ФЗ «Об энергосбережении», Федеральном законе от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества», Федеральном законе от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» и др. В данном случае правильнее было бы говорить, что законодательство состоит из настоящего Федерального закона, других федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации.

В связи с этим при обнаружении коллизии норм различных федеральных законов норма применимого права должна определяться непосредственно судами общей юрисдикции или арбитражными судами, руководствуясь при этом ч. 2 ст. 120 Конституции Российской Федерации.

При этом необходимо исходить из общего принципа права, в соответствии с которым в случае коллизии норм, регулирующих одни и те же общественные отношения, применению подлежат нормы закона, принятого по времени позднее, при условии, что в нем не установлено иное, при этом приоритетом над общими нормами обладают специальные нормы[33].

Отметим, что актуальность положений п. 2 комментируемой статьи объясняется особой революционной ролью настоящего Федерального закона, который осуществил коренную реформу в сфере разработки, принятия, применения и исполнения обязательных требований к продукции и связанным с ними процессам. В связи с этим положения многих принятых на тот момент федеральных законов оказались в противоречии с нормами настоящего Федерального закона. В частности, Гражданский кодекс Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Закон Российской Федерации от 7 февраля 1992 г. № 2300-1 «О защите прав потребителей», Федеральный закон от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» и пр.