Коллектив авторов - Правовое регулирование государственного контроля

Внедрение административных регламентов позволило в определенной степени упорядочить множество процедур, из которых складывается контрольная деятельность, рационализировать содержание документов и материалов, связанных с результатами и сроками исполнения государственными органами контрольной функции.

С учетом основных итогов проведения административной реформы в Российской Федерации распоряжением Правительства РФ от 10 июня 2011 г. № 1021-р утверждена Концепция снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011–2013 гг. (далее – Концепция 2011–2013 гг.), а также План мероприятий по реализации указанной Концепции. В ней сохранены сущностные основы Концепции административной реформы, что свидетельствует об актуальности большинства направлений совершенствования государственного управления, в том числе контроля и надзора.

В разделе III Концепции 2011–2013 гг. предусмотрены мероприятия по дальнейшей оптимизации государственных функций контроля и надзора, состава полномочий органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, а также отраслевые меры совершенствования разрешительной и контрольно-надзорной деятельности. Признано целесообразным детализировать законодательство Российской Федерации о порядке осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в части установления конкретного перечня всех видов государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в законодательных актах.

В 2012 г. работа по совершенствованию системы государственного (муниципального) контроля и надзора продолжается, особенно в части оптимизации контрольно-надзорных функций и процедур проведения мероприятий по контролю. Так, на заседании Правительственной комиссии по проведению административной реформы, состоявшемся 21 февраля 2012 г., приняты решения по совершенствованию контрольно-надзорных функций в сфере деятельности Минпромторга России, Росстандарта, МЧС России и др.[11]

При разработке положений об осуществлении конкретного вида государственного (муниципального) контроля и надзора необходимо максимально детализировать предмет проверки (на соответствие каким нормативным правовым актам проверяются требования), субъекты проверки, а также формы мероприятий по контролю (надзору).

В открытом доступе в сети Интернет должны размещаться юридически значимые для проведения проверок сведения, включая информацию о совокупности обязательных требований к субъектам и объектам проверки, предмету проверки. Также должны быть доступны сведения о результатах проведения плановых и внеплановых проверок и статистика результатов их проведения.

Практика исполнения контрольно-надзорных полномочий государственных органов и органов местного самоуправления свидетельствует о фактах участия организаций, подведомственных органам власти и местного самоуправления, в осуществлении контрольно-надзорных функций в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. При этом на указанные организации не распространяются нормы Закона № 294-ФЗ. Кроме того, существует практика необоснованного наделения контрольными полномочиями учреждений и организаций на региональном и муниципальном уровнях. Соответственно следует четко законодательно разграничить собственно контрольные функции и контрольные полномочия органов исполнительной власти и полномочия органов организаций по предоставлению услуг в сфере действия Закона № 294-ФЗ. В целях устранения выявленных проблем необходимо внести соответствующие поправки не только в указанный Закон, но и в отдельные отраслевые законодательные акты.

Необходимо уточнение порядка привлечения экспертов и экспертных организаций к проведению мероприятий по контролю. Установленный порядок определяет требования их аккредитации, однако не описывает процедуру выбора среди аккредитованных организаций и экспертов конкретных лиц, которые будут привлечены к проведению определенной проверки. Описание такой процедуры должно сопровождаться урегулированием вопросов об оплате услуг аккредитованных организаций, в связи с чем выбор аккредитованных организаций и экспертов необходимо увязать с законодательством Российской Федерации о размещении заказов для государственных (муниципальных) нужд.

В целях эффективного государственного управления в указанной сфере предполагается завершить введение в эксплуатацию информационной системы «Мониторинг и оценка эффективности деятельности контрольно-надзорных органов» для постоянного мониторинга деятельности федеральных органов исполнительной власти при осуществлении государственного контроля (надзора).

Формирование гражданского общества и построение правового государства в России требуют решения вопроса о дополнении государственного контроля общественным (гражданским) контролем. В Концепции 2011–2013 гг. (разд. VII) говорится о необходимости создания механизмов общественного участия в деятельности контрольно-надзорных органов.

Требуется правовая основа общественного контроля. Решение этой задачи намечено в Указе Президента РФ «О Национальном плане противодействия коррупции на 2012–2013 гг. и внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции»: в целях формирования целостной системы общественного контроля Общественной палате РФ, Торгово-промышленной палате РФ, Общероссийской общественной организации «Ассоциация юристов России», политическим партиям, саморегулируемым организациям, общественным организациям, объединяющим промышленников и предпринимателей, предложено разработать проект федерального закона об общественном контроле, в котором определить полномочия институтов гражданского общества по осуществлению общественного контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, и представить его председателю Президиума Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции (п. 5).

Проведение намеченных мероприятий по созданию эффективной системы государственного контроля (надзора) в Российской Федерации ставит перед наукой административного права новые исследовательские задачи, связанные с поиском эффективных правовых и организационных решений по преодолению существующих проблем и выработке новых подходов к организации государственного контроля и процедурам его проведения.

Настоящая монография, подготовленная сотрудниками Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Аппарата Счетной палаты и Высшей школы государственного аудита (факультета) МГУ им. М. В. Ломоносова, посвящена анализу современных и предстоящих преобразований в сфере государственного контроля (надзора).

В ней раскрываются понятие и сущность государственного контроля, его виды, субъекты и объекты контрольной деятельности, анализируются проблемы современного состояния правового регулирования контрольной деятельности, а также приводится опыт регламентации государственного контроля (надзора) зарубежных стран. Хотя контроль осуществляется государственными органами всех ветвей власти, основное внимание уделяется исследованию контрольно-надзорной деятельности государственного исполнительского аппарата, осуществляемой органами власти, наделенными соответствующей компетенцией. Издание предназначено для государственных служащих, в обязанности которых входит осуществление контрольных и надзорных функций, а также для научных работников, аспирантов, студентов и всех тех, кто интересуется вопросами государственного контроля (надзора) в России.

Глава 1

Правовая природа и назначение государственного контроля

§ 1. Содержание и сущностная характеристика государственного контроля

Контроль относится к числу объективно необходимых явлений общественной жизни. Его существование и особенности проявления порождены комплексом социально-экономических факторов, отражающих важнейшие закономерности социального развития, поэтому для эффективного использования возможностей контроля в решении стоящих перед ним задач немаловажное значение имеет правильное понимание его сущности.

Термин «контроль» с начала его появления употреблялся для обозначения некоего сличения, проверки. Так, если в «Толковом словаре русского языка» Д. Ушакова контроль определяется как наблюдение, надсмотр над чем-нибудь с целью проверки[12], то у В. Даля контроль – это «учет, поверка счетов, отчетности, присутственное место, занимающееся поверкою отчетов»[13]. В «Словаре русского языка» С. И. Ожегова «контроль – это: 1) проверка, а также наблюдение с целью проверки; 2) лица, занимающиеся этим делом, контролеры»[14]. В «Большой советской энциклопедии» «контроль (франц. controle, от contrerole – список, ведущийся в двух экземплярах) – проверка чего-либо, например выполнения законов, планов, решений»[15]. В Англии этим словом первоначально называли второй экземпляр списка, предъявляемого одним финансовым агентом другому для сличения с оригиналом[16].