Введение в Избирательное право и Право референдума - Алексей Валерьевич Шидловский

всеми существовавшими на тот момент независимыми странами Пакта Бриана-Келлога от 27 августа 1928 года, который был ратифицирован Советским Союзом 29 августа 1928 года[66]. Эту дату можно по праву считать днём рождения российских и вообще всех выборов как альтернативы войне и революции в разрешении внутриполитических конфликтов. Таким образом, в ХХ веке происходит разделение права войны как осознанной необходимости избегания жертв на избирательное право и право референдума (при наличии возможности избежать жертв для изменения политического и/или конституционного строя), с одной стороны, и Гуманитарное право (когда это сделать невозможно), с другой.

Рис. 4. Генезис избирательного права и права референдума (составлено автором)

Отсутствие разработанной теории права референдума наблюдается в трудах марксистов и революционеров конца XIX — начала ХХ века. В. Ленин в своей работе «Государство и революция» отмечает: «Революция есть, несомненно, самая авторитарная вещь, какая только возможна. Революция есть акт, в котором часть населения навязывает свою волю другой части посредством ружей, штыков, пушек…»[67]. Очевидно, что лидер Русской революции, несмотря на своё юридическое образование и эрудицию, не видит иных законных (на тот исторический момент) инструментов изменения основ общественных отношений, кроме прямой апелляции к естественному праву. Логичное желание недопущения подобных сценариев в будущем и сохранения государственной стабильности подводит нас к правопониманию сущности и природы избирательного права и права референдума, а также неизбежности реального появления четвёртой (формирующей) ветви власти — электоральной юстиции[68].

Детально исследовав правовую природу организаторов выборов и референдумов, мы приходим к логически обоснованному выводу, что члены Центральной избирательной комиссии по своему статусу представляют собой судей, а руководители ЦИК РФ — председательствующие судьи, судьи докладчики, следственные судьи. Аналогия закона только подтверждает наши выводы: так в большинстве стран мира — США[69], странах Латинской Америки[70] и Европы[71] — члены избирательных комиссий имеют статус судей судов общей юрисдикции и именуются «электоральными судьями» (англ. electoral judge, election judge, judge of election), а институты, организующие выборы, либо сами являются действующими судами, либо имеют статус электоральных судов и трибуналов. Квалификационные требования к членам верховных организаторов выборов и референдумов в большинстве стран мира такие же, как квалификационные требования к кандидатам на должности судей. Например, в Избирательном кодексе Республики Польша даже после реформы избирательного законодательства по российскому образцу эту норму оставили без изменений (часть 3 параграф 2 Статья 157 Избирательного Кодекса Польши)[72]. В Российском законодательстве прямо не упоминается статус члена комиссии как равный судейскому, однако, Статьей 29 67-ФЗ[73] законодательно закреплён его статус как специального субъекта права, имеющего особые права и обязанности, согласно которой существует особый, более сложный порядок привлечения членов избирательных комиссий к юридической ответственности, как административной, так и уголовной; отдельными законоположениями предусмотрено привлечение к конституционно-правовой ответственности. Всё вышеуказанное позволяет с высокой вероятностью сказать, что статус членов и руководителей Центральной избирательной комиссии Российской Федерации максимально приближен к статусу судей судов общей юрисдикции. Косвенно данную гипотезу подтверждают частные случаи перехода как судей высших судов РФ в члены комиссии (судья Конституционного Суда РФ Б. С. Эбзеев стал членом ЦИК РФ), так и в обратную сторону (член ЦИК РФ, секретарь комиссии М. В. Гришина стала судьёй Верховного Суда РФ). Всё выше исследованное в своей совокупности подтверждает гипотезу автора о том, что в России, начиная с 1993 года, de facto сложилась и существует независимая четвертая (формирующая) ветвь власти, существующая в виде квазисудебного государственного органа — электоральной юстиции, в широком смысле этого понятия.

§ 3. Основные функции и полномочия Центральной избирательной комиссии Российской Федерации

Прежде чем исследовать основные полномочия и функции Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, условимся о терминах. В российском законодательстве не содержится определения понятия «функция» государственного органа, при этом оно активно используется в нормативно-правовых актах федерального, регионального и муниципального уровня. Отечественные правоведы дают такое определение: «функция» — это совокупность взаимодействий, направленных на решение задач, с целью реализации которых и учрежден данный орган. Осуществление данных функций возможно только в том случае, если реализующий её орган наделен достаточными полномочиями и ресурсами. Термин «функция» используется в нормативно правовых актах для обозначения направления деятельности органа государственной власти[74]. Более узко отечественные юристы определяют «функцию» государственного органа как «отдельные направления в содержании их практической деятельности»[75], «их назначение в регулировании государственно-управленческих отношений, либо обязанности, круг деятельности государственных органов, либо производимую ими работу»[76], «направления деятельности по реализации «внешних» целей, стоящих перед государством и его органами»[77], «деятельность по достижению целей и задач государственного управления, в пределах, установленных действующим законодательством, в рамках своей компетенции и в соответствии с предоставленными полномочиями»[78]. С определением термина «полномочия» существует большая определенность и консенсус в российской юриспруденции: «полномочия государственного органа рассматриваются как совокупность его прав и обязанностей»[79][80]. Французские юристы определяют функцию как преследуемую социальную цель[81]. Рассмотрим подробнее.

Права и обязанности Центральной избирательной комиссии Российской Федерации (полномочия)

Как уже было исследовано автором выше, ЦИК РФ не упоминается в Конституции Российской Федерации, в связи с чем не является конституционным органом, представляя собой внеконституционный и надконституционный федеральный государственный орган, правомочия которого, несмотря на это, проистекают как из позитивного (конституционного) права, так и права естественного, как было исследовано ранее. Между тем, ЦИК РФ представляет собой ещё и юрисдикционный орган Российской Федерации, а также участвует в качестве соорганизатора в судопроизводстве по уголовным делам, рассматриваемым в соответствии с законом судом присяжных. Всё это максимально сближает формирующую ветвь власти с судебной ветвью, de facto и de jure создавая в России электоральную юстицию.

Полномочия Центральной избирательной комиссии РФ закреплены законодателем в следующих федеральных конституционных законах, федеральных законах и кодексах:

Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 года № 5-ФКЗ (ред. от 30.12.2021) «О референдуме Российской Федерации»;

Федеральный закон от 10 января 2003 года № 19-ФЗ (ред. от 05.12.2022) «О выборах Президента Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2023);

Федеральный закон от 22 февраля 2014 года № 20-ФЗ (ред. от 05.12.2022) «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2023);

Федеральный закон от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ (ред. от 28.12.2022) «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»;

«Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации» от 08 марта 2015 года № 21-ФЗ (ред. от 29.12.2022)