Растерянный континент. В защиту демократии и независимости Европы - Ги Меттан

В период с 1830-го по 1848 год в Швейцарии не прекращались демократические волнения, что позволило Токвилю отметить: «Эта страна охвачена революцией последние пятнадцать лет!» Это было верно, поскольку напряженность, как мы говорили, привела в 1847 году к краткой гражданской войне. Бурлящий котел чуть не взорвался, но жар быстро спал благодаря мудрому и не связанному с возмездием урегулированию кризиса. Проигравшие были вынуждены признать поражение, но им не был навязан невыносимый диктат: в рамках новой федерации они продолжали пользоваться теми же правами и обязанностями, что и победившие кантоны.

В этом горниле три поколения ковали Швейцарию и выковали такой, какой мы ее знаем сегодня. С этой точки зрения, федерализму и полупрямой демократии только 150 лет, то есть они на полвека моложе Американской федеральной конституции. Но, вопреки устоявшемуся в США мнению, практика конфедерации значительно старше. Она зародилась в конце XIII века благодаря традиции народных и демократических собраний. Эта форма правления воспевалась многочисленными писателями эпохи Просвещения, такими как «гражданин Женевской республики» Жан-Жак Руссо, и оказала влияние на политических мыслителей, а также европейских и американских демократов своего времени[140].

Это указывает на редкую в других странах жизнестойкость системы и подтверждает в целом положительные результаты: система пережила все социальные и политические кризисы, две мировые войны и войны между соседями (Франко-прусскую и Итало-французскую в 1860–1870 гг.) и со временем стала лишь прочнее. Это означает, что швейцарская система предусматривает приемлемое регулирование отношений между гражданами и государством с одной стороны и членами федерации и штатов/кантонов с другой. Стоит отметить, что во Франции и Испании – укажем только две эти страны – эти вопросы были далеки от решения в 2019 году. Франция по-прежнему испытывает большие трудности в стабилизации отношений между гражданами и государством, как и Испания – в управлении своими провинциями, в то время как Евросоюзу все еще не удалось определить свою форму правления и масштабы центральной власти.

Краткий курс федерализма

Не замахиваясь на трактат по конституционному праву, уточним основные принципы федерализма и прямой демократии для читателей, которые, возможно, специально не занимались их изучением.

Согласно Монтескьё, федерализм дополняет вертикалью горизонтальное разделение властей. Главное, избегать сосредоточения всей власти в одной инстанции (президентство или парламентаризм). Это смягчает государственную власть и облегчает задачи, возложенные на государство. В Швейцарии федерализм призван прежде всего гарантировать независимость кантонов по отношению к конфедерации. Как и в США, швейцарские штаты/кантоны очень болезненно относятся к своим правам и стараются сохранять равновесие с федеральным правительством, которое пытается их ослабить.

Власть федерального правительства в Швейцарии ограничена двумя важнейшими принципами, известными как субсидиарность (принцип закреплен статьей 5 Федеральной конституции) и соразмерность.

Принцип субсидиарности требует передачи нижним политическим уровням всех задач, которые они могут выполнить. Высшие органы власти вмешиваются, только если нижние не в состоянии решить соответствующую проблему. На практике это означает, что общинные и кантональные уровни (соответствующие национальным в сегодняшней Европе) наделены властью и компетенциями в большей степени, чем унитарное централизованное государство, как Франция, например.

Этот принцип усилен принципом соразмерности, который определяет три условия для надлежащего исполнения государственных мер: целесообразность (средства должны отвечать характеру цели), необходимость (средства должны быть необходимыми, то есть мягкими или как можно более полезными), приемлемость (то есть средства должны быть законными, а их интенсивность воздействия должна соответствовать цели).

На основании этих принципов только задачи, превышающие возможности самых мелких организаций, могут быть возложены на организации более высокого уровня. Таким образом, мы переходим от индивидуума к семье, общине, кантону и федерации, которая может вмешаться только как последняя инстанция.

26 кантонов суверенны во всех областях, которые не ограничены Федеральной конституцией. Так как у каждого кантона своя конституция, они свободны в самоорганизации на законодательном, судебном, фискальном и административном уровнях. Однако они не могут принять такой тип конституции, который не соответствовал бы правилам демократии. Другими словами, конституцию должен принять народ, и она должна быть исправима по запросу избирательного органа кантона.

Определенные сферы деятельности, такие как образование (за исключением двух федеральных политехнических университетов), больницы (за исключением общинных и частных больниц), дорожное строительство и содержание главных дорог (за исключением автомагистралей и дорог национального значения) и полиция (армия находится в федеральном подчинении), управляются только на кантональном уровне. Кантоны осуществляют и контроль за прямым налогообложением. У каждого кантона свой парламент (Большой совет в большинстве франкоговорящих кантонов) и правительство (Государственный совет в большинстве франкоговорящих кантонов), а также собственные суды.

Сами кантоны подразделяются на 2551 общину, все они более или менее самостоятельны, согласно различным кантональным конституциям. Они являются наименьшей политической структурой страны. В некоторых кантонах есть промежуточные подразделения – округа или районы, – которые не самостоятельны и играют лишь административную роль.

Прямая демократия, в отличие от представительной демократии, позволяет народу использовать свою политическую власть напрямую. Швейцарская демократия сочетает обе формы в так называемой полупрямой демократии: граждане выбирают своих представителей в различные органы управления (общинные, кантональные и конфедеративные), но имеют право голоса в утверждении законодательных или конституционных текстов, принятых парламентами (посредством референдума), и могут предлагать конституционные или правовые поправки посредством народной инициативы. Всенародные консультации проводятся на федеральном уровне обычно четыре раза в год, всегда в выходные дни. Население Швейцарии всегда демонстрировало высокую степень (80 %) удовлетворенности этой политической системой, позволяющей гражданам уравновешивать и укреплять исполнительную и политическую ветви власти.

Однако такое положение несколько замедляет проведение политических реформ, особенно в связи с тем, что любая организация, несогласная с законопроектом, может пригрозить референдумом. Поэтому на практике система обязывает руководителей проводить широкие консультации со всеми сторонами и посредническими органами, прежде чем приступать к крупным законодательным преобразованиям. Переговоры проводятся постоянно. Прямая демократия воздействует на швейцарскую политическую систему в целом, побуждая власти к поиску компромиссов в начале процесса принятия решения с тем, чтобы избежать референдума, который может поставить законопроект под удар. Этот принцип национальной политики известен как «система соответствия». Ее отличают пропорциональное число государственных органов, интеграция политических сил, отказ от конфликтов и решения, которые обсуждаются, а не вводятся обязательным к исполнению указом. Состав правительства определяется тем, как избираются члены Федерального совета. Они не могут опираться только на голоса своих партий и должны дистанцироваться от них, не питая надежды на то, что однопартийцы соберут большинство голосов в пользу их проектов. Ни одна партия не может навязать свою точку зрения или своих кандидатов и, чтобы принять участие в политической игре, должна договариваться с другими. Такой подход