Д. Кралечкин - Основы теории политических партий

В ряде зарубежных государств (Австрия, Бельгия, Испания, Нидерланды, Португалия, Финляндия, Швеция) статус политических партий непосредственно увязан с закреплением в конституциях основ избирательной системы. В некоторых странах вопросы правового регулирования деятельности политических партий и порядка организации и проведения выборов объединены в рамках единого нормативного правового акта (например, в Мексике – федеральный закон о политических организациях и избирательном процессе). В ряде зарубежных государств (Бельгия, Греция, Италия, Испания, Швеция, Финляндия) приняты специальные законы о порядке финансирования политических партий.

В Российской Федерации законодательство о политических партиях образуют нормативно-правовые акты, предметом регулирования которых выступают общественные отношения, связанные с созданием и деятельностью политических партий, их участием в выборах и деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Эти акты различаются по своей юридической силе, источнику принятия, масштабу действия юридических норм и образуют иерархически выстроенную систему.

В системе нормативных актов, определяющих правовой статус политической партии, ее права и обязанности, основания и порядок участия в выборах, референдуме, отзыве избранных депутатов и выборных должностных лиц, следует выделить:

› Конституцию Российской Федерации;

› общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации;

› федеральные нормативные правовые акты;

› нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации;

› нормативные правовые акты представительных органов местного самоуправления, а также решения, принятые на местном референдуме или сходе граждан.

Конституция Российской Федерации. Базовым, отправным актом, определяющим правовой статус политической партии и основные начала ее участия в избирательном процессе, выступает Конституция Российской Федерации, нормы которой имеют наивысшую юридическую силу и прямое действие. В комплексе норм, непосредственно закрепленных в Основном Законе, следует особо выделить две группы:

› определяющие основы статуса политической партии как общественного объединения и субъекта публичной политики;

› закрепляющие основные избирательные стандарты и принципы организации избирательного процесса.

Хотя Конституция Российской Федерации не содержит специальных статей о политических партиях, основы их правового положения как общественного объединения и субъекта публичной политики закреплены в ряде статей Конституции Российской Федерации. Системная связь норм, содержащихся в Конституции, позволяет выявить основные элементы правового статуса политических партий, которые могут быть конкретизированы в текущем законодательстве при условии полного соответствия его норм конституционным положениям и нормам международного права.

К важнейшим положениям Конституции, закрепляющим основы правового статуса партии, следует отнести признание идеологического и политического многообразия, многопартийности, запрет на установление какой-либо идеологии в качестве государственной или обязательной, провозглашение равенства общественных объединений перед законом, запрет на создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни.

Часть первая ст. 30 Конституции России закрепляет право граждан на объединение, гарантирует свободу деятельности общественных объединений, а часть вторая – запрещает принуждение к вступлению в какое-либо объединение и пребыванию в нем. Право каждого на объединение относится к базовым ценностям общества и государства, основанным на принципах господства права и демократии, и включает в себя право свободно создавать объединения для защиты своих интересов и свободу деятельности общественных объединений. Как отметил в своем решении Конституционный суд Российской Федерации, ст. 30 Конституции «непосредственно не закрепляет право граждан на объединение в политические партии, однако, по ее смыслу во взаимосвязи со статьями 1, 13, 15 (часть 4), 17 и 32 Конституции Российской Федерации, в Российской Федерации названное право, включающее право создания политической партии и право участия в ее деятельности, является неотъемлемой частью права каждого на объединение, а свобода деятельности политических партий как общественных объединений гарантируется».

Провозгласив право граждан Российской Федерации участвовать в управлении делами государства, избирать и быть избранным в органы государственной власти и местного самоуправления (ст. 32), закрепив федеративный характер государственного устройства (ст. 1, 5), признание самостоятельности местного самоуправления (ст. 12), избрание Президента Российской Федерации на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании (ст. 81), сроки полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы (ст. 81, 96), Конституция Российской Федерации в основных чертах предопределила основные векторы деятельности политических партий по содействию формирования политической воли граждан посредством участия в выборах и в деятельности представительных органов государственной власти и муниципальных образований.

Международные договоры. Конституция Российской Федерации закрепляет общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации в качестве составной части правовой системы Российской Федерации. В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации, если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

В последние годы в вопросах правового регулирования деятельности политических партий все большее значение приобретают и международно-правовые нормы, закрепленные в международных договорах, ратифицированных Российской Федерацией и являющихся частью ее правовой системы. В числе наиболее значительных документов следует отметить Международный пакт о гражданских и политических правах, п. 1 ст. 22 которого закрепляет право каждого человека на свободу ассоциации с другими, включая право создавать профсоюзы и вступать в таковые для защиты своих интересов».

Многие региональные международные стандарты содержатся в документах Совета Европы, в том числе Европейской конвенции о защите основных прав и свобод человека, резолюциях ПАСЕ «О кодексе надлежащей практики в избирательных вопросах», «Об ограничении на деятельность политических партий в государствах – членах Совета Европы». В 2002 году подписана (и 11 ноября 2003 года вступила в силу) Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах -участниках Содружества Независимых Государств. Важное методологическое значение имели Декларация о критериях свободных и справедливых выборов (1994) и принятые в 1999 году Европейской комиссией Совета Европы «За демократию через право» (Венецианской комиссией) «Руководящие принципы запрета и роспуска политических партий».

Указанные акты определяют невозможность ограничения права на свободу ассоциации, которые необходимы в демократическом обществе в интересах государственной или общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения или защиты прав и свобод других лиц. В то же время Международный пакт не препятствует введению законных ограничений пользования этим правом для лиц, входящих в состав вооруженных сил и полиции, а Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод -также и для лиц, входящих в состав административных органов государства. Кроме того, ст. 11 этой конвенции специально оговаривает возможность государств-участников вводить ограничения на политическую деятельность иностранцев.

Законодательство Российской Федерации, регулирующее порядок участия политических партий в выборах, составляют федеральные конституционные законы, федеральные законы, конституции (уставы) субъектов Российской Федерации, иные нормативные акты, принимаемые в Российской Федерации.

В отличие от ряда зарубежных стран (Румыния, Тунис и другие), Конституция Российской Федерации не предусматривает возможности комплексного регулирования деятельности политических партий конституционным либо органическим законом.

Вместе с тем, отдельные аспекты деятельности политических партий получили нормативное закрепление в федеральных конституционных законах (в рамках обозначенных в Конституции предметов их правового регулирования). Так, основания приостановления деятельности политических партий предусмотрены федеральными конституционными законами «О военном положении» и «О чрезвычайном положении».