Посткоммунистические государства всеобщего благосостояния. Политика реформ в России и Восточной Европе - Линда Кук

законодательных документов, партийных программ и других первичных материалов. Она опирается на более чем сотню интервью с экспертами в области социальной политики, законодателями и чиновниками из социальных и экономических министерств, а также московского офиса Всемирного банка, проведенных в ходе восьми исследовательских поездок в Москву в период с 1993 по 2005 год. Интервью были открытыми и касались вопросов разработки и реализации реформ, а также источников их поддержки или сопротивления им. На разных этапах переходного периода мне удалось провести повторные опросы экспертов по социальной политике, в том числе тех, кто непосредственно участвовал в разработке государственной политики[26]. Оценка четырех дополнительных ситуаций в других странах основана на документальных и вторичных источниках.

Эти пять ситуаций дают возможность для эмпирически значимой оценки, в особенности углубленное изучение российской ситуации, однако количество ситуаций слишком мало для проверки причинно-следственной роли объясняющих факторов или для того, чтобы сделать обобщающие утверждения. Мои цели, скорее, заключаются в том, чтобы представить оригинальные исследования малоизученных государств всеобщего благосостояния, интегрировать эти исследования в более широкую теоретическую дискуссию о политике и благосостоянии, а также исследовать инновационное применение теории о значимости политических факторов.

Основные тезисы

В этом разделе я кратко излагаю основные тезисы книги – сначала для трех периодов в России, а затем для ситуаций в четырех остальных странах. В каждом из перечисленных случаев я анализирую силу прореформенных и антиреформенных интересов в комплексных раскладках власти и объясняю, как вариации таких раскладок, а также дееспособности государства в целом влияют на закономерности изменений государства всеобщего благосостояния и результаты этих изменений.

Три этапа перестройки государства всеобщего благосостояния в России

На первом посткоммунистическом этапе (таблица 1.3), в 1991–1993 годах, концентрированная исполнительная власть способствовала очень быстрому изменению государства всеобщего благосостояния. Россия прошла через период его практически не оспариваемой или не обсуждаемой либерализации, не имеющей аналогов в демократических системах. Политическая власть в социальной сфере была закреплена за независимыми технократами, поставленными на ключевые министерские посты в едином радикально-либеральном правительстве. Те, кто был заинтересован в государстве всеобщего благосостояния, включая элиту и государственников, оказались дезорганизованы массовым институциональным распадом государственных структур и практически не имели представительства или какого-либо влияния. Президент Б. Н. Ельцин в значительной степени проигнорировал протесты законодательной власти против своих реформ и в конце концов насильственно распустил ее.

В этот период либеральные реформаторы и технократические элиты реагировали на глубокий экономический шок переходного периода и серьезный финансовый кризис. Они ликвидировали программы массового субсидирования и коренным образом реорганизовали государство всеобщего благосостояния, децентрализовав здравоохранение и образование, внедрив приватизационные и страховые механизмы, устранив обязательства по социальному обеспечению из федерального бюджета. Многие из этих односторонних политических решений были плохо реализованы или провалились, отчасти из-за слабых возможностей государства, но они все же освободили федеральное правительство от серьезных забот о социальном обеспечении и инициировали либерализацию российского государства всеобщего благосостояния[27]. В главе второй я демонстрирую, что это способствовало росту бедности и социального неравенства, а также росту неравенства между регионами и населением с разным уровнем доходов в доступе к услугам здравоохранения и образования. Эти радикальные реформы начала 1990-х годов позволяют оценить потенциал быстрой либерализации государства всеобщего благосостояния усилиями сильной исполнительной власти, не сталкивающейся ни с действенными демократическими ограничениями, ни с бюрократическими вето-акторами. Такая же схема повторялась на протяжении всего посткоммунистического периода в Казахстане.

Таблица 1.3

Три этапа перестройки государства всеобщего благосостояния в Российской Федерации

На втором этапе (таблица 1.3), в 1994–1999 годах, российская полития пережила процесс зарождения демократии, позволивший в некоторой степени представлять интересы общества. Президентское правление и электорализм оставались ключевыми силами, а большинство формальных демократических институтов не имело значимого веса, но, как характеризует эти изменения Майкл Макфол, «в российском парламенте сформировалось ядро многопартийной системы» [McFaul 2001а: 1171]. Политические партии и нижняя палата законодательного органа (Дума) взяли на себя ограниченную представительскую функцию и трансформировали политику в сфере всеобщего благосостояния. Общественные конституенты государства всеобщего благосостояния поддержали такие парламентские партии, как «Женщины России» и «Яблоко», которые выступали за умеренную реформистскую политику, стремясь сохранить социальную защиту и государственные расходы. Работники здравоохранения и особенно образования в значительной степени были вовлечены в политическую деятельность, став наиболее склонным к забастовкам сектором российской рабочей силы. Третья глава книги посвящена политическим союзам, созданным профсоюзами, представительству интересов женщин в Думе и забастовкам в социальном секторе. Я показываю, что пассивность этих групп перед лицом сокращения и либерализации часто преувеличивается. Значительная их часть реально мобилизовалась через новые политические институты, но они оставались слишком слабыми и политически фрагментированными, чтобы играть одну из главных ролей.

Напротив, основная парламентская оппозиция реструктуризации образовалась на базе крайне левых кругов. Коммунистические партии-преемники, которые пользовались электоральной поддержкой разрозненных групп пожилых, более бедных и зависимых от государства россиян, особенно пенсионеров, в середине 1990-х годов сформировали доминирующую парламентскую коалицию. Их повестка дня состояла скорее в том, чтобы восстановить государство всеобщего благосостояния коммунистической эпохи, а не в том, чтобы вести переговоры о реформе. Законодательная власть стала ключевым вето-актором, отказываясь утвердить изменения в основной законодательной базе старого государства всеобщего благосостояния. Исполнительная и законодательная власти поляризовались по поводу реформы системы всеобщего благосостояния, что привело к политическому тупику. Исполнительная власть в этот период также была ослаблена. Хотя его конституционный мандат оставался сильным, Ельцину не удалось объединить свой кабинет вокруг реформы государства благосостояния, руководство министерств было крайне нестабильным, а технократические либералы уступили власть государственническим элитам. Министерства социального сектора также стали вето-акторами, ведя арьергардную кампанию против разгосударствления и приватизации и разделяя правительство. Нарастающая федерализация раздробила государство. Многочисленные вето-акторы – законодательная власть, государственные администраторы социального обеспечения и региональные власти – замедляли, блокировали или ослабляли усилия по реструктуризации.

В итоге баланс политической и бюрократической власти сместился в сторону противников либерализации, заморозив большую часть старого государства всеобщего благосостояния, несмотря на сильный экономический спад, продолжавшийся до 1999 года. Политическая власть блокировала приведение государственных структур благосостояния в соответствие с новыми экономическими ограничениями, приводя к непоследовательной политике сокращения без реструктуризации, которая вылилась в распад и разложение российского государства всеобщего благосостояния. Как и экономика в целом, государство всеобщего благосостояния претерпело процесс информализации, самопроизвольной приватизации и разделения контроля над фондами социального обеспечения и социальными активами.

В конце 1990-х годов очередной серьезный сдвиг во внутриполитическом раскладе и укрепление дееспособности государства создали в России благоприятные условия для либерализации государства всеобщего благосостояния. Сдвиг в сторону поддерживающей исполнительные власти законодательной коалиции на выборах