Посткоммунистические государства всеобщего благосостояния. Политика реформ в России и Восточной Европе - Линда Кук

Союз в целом и выявляет умеренные уровни неравенства в республиканских и местных социальных расходах в постсталинский период. По словам Бахри, в области финансирования образования и здравоохранения «со сталинских времен решения были четко увязаны со стандартом равных расходов на душу населения. Различия в подушевых расходах [по республикам и регионам] были крайне умеренными, с тех пор как Хрущев предложил основывать республиканские бюджеты на численности населения» [Bahry 1987: 121–123]. Бахри обнаруживает несколько более высокие расходы на оба сектора в более развитых регионах и приходит к выводу, что советская фискальная политика была обусловлена главным образом социально-экономическими, а не политическими факторами[40].

Институциональные и программные особенности

Коммунистические государства всеобщего благосостояния не вписываются ни в одну из существующих западных моделей или типологий и, вероятно, лучше всего классифицируются как государственническо– или авторитарно-патерналистские. В то же время такие типологии могут быть полезны для прояснения сравнительных тенденций к социальной стратификации или выравниванию, возникающих при распределении благосостояния в коммунистические времена. Как пояснялось во введении, в классической типологии европейских режимов благосостояния Эспинг-Андерсена выделяются три варианта [Esping-Andersen 1990]. В консервативно-корпоративном варианте социальные права создают и сохраняют классовое расслоение и статусные различия, лояльность и служение государству вознаграждаются особыми льготами для государственных служащих, а государство всеобщего благосостояния играет защитную, но практически не перераспределяющую роль. Универсальный вариант, напротив, способствует равенству, размывает дифференциацию и гарантирует широкий круг социальных прав. Коммунистическая система социального обеспечения смешала элементы этих двух моделей, хотя государство, а не рынок, создало основополагающие статусные группы и монополизировало распределение. Эта система имела сильные консервативные черты. Большинство социальных благ и услуг распределялись через сети с ограниченным доступом, которые были разделены вертикально (например, закрытые магазины и разные уровни привилегий). Предоставление льгот осуществлялось по усмотрению администрации. Например, руководители производства систематически манипулировали доступом в целях разделения и стратификации работников. Система обеспечивала привилегиями политическую, государственную, силовую и военную элиты, а также некоторые категории промышленных рабочих.

В то же время коммунистическая система социального обеспечения имела сильные универсалистские черты. Стратификация была наложена на систему установленных государством узких различий в доходах и обширных субсидий. Был широко распространен доступ по крайней мере к базовым услугам в области здравоохранения и образования. Сравнительно высокий процент работоспособного населения подпадал под право на социальное страхование – ключевой маркер универсализма [Esping-Andersen 1990: 73]. Согласно анализу Бранко Милановича, привилегии номенклатуры (то есть партийной и административной элиты) увеличивали неравенство доходов, в то время как субсидии, в целом благоприятствуя более бедным, снижали его, производя «общее распределение доходов, [которое] было более эгалитарным, чем в большинстве рыночных экономик» [Milanovic 1988: 15][41]. К 1970-м годам государство всеобщего благосостояния распространилось на все слои общества, включая, в последнюю очередь и на самом скромном уровне обеспечения, – колхозников, не оставляя значительного неформального сектора или исключенных слоев.

Таблица 1.1 Социальные расходы в советский период (коллективное потребление в % от ВВП, 1976)

Источник: [Kornai 1992: 314].

Расходы и финансирование

Данные по социальным расходам середины советского периода, собранные Яношем Корнай, показывают, что расходы коммунистических государств на здравоохранение, образование и социальное обеспечение составляют 14–20 % ВВП, что значительно ниже западного уровня, но относительно высоко по сравнению с государствами, находящимися на аналогичном уровне экономического развития (см. таблицу 1.1). Общие расходы на социальные нужды в начале переходного периода оцениваются в 15–25 % ВВП[42].

Сравнение затрудняется двумя факторами, особенно если сравнивать с несоциалистическими системами. Первый заключается в том, что исторически коммунистические государственные предприятия финансировали некоторые расходы, которые в условиях рыночной экономики были бы отнесены к государственному сектору, главным образом на здравоохранение и образование. По некоторым оценкам, к концу советского периода российские предприятия тратили 3–5 % ВВП на социальное обеспечение, а восточноевропейские фирмы – примерно половину этой суммы, и остается неясным, какая часть этих расходов входит в бюджетные социальные расходы. Крупные российские предприятия в некоторых регионах обеспечивали до 40 % социальных расходов, включая инфраструктуру государственного жилья[43]. Коммунистические системы также предоставляли потребительские субсидии (на продукты питания, жилье и т. д.), которые не были включены в сравнительные данные по благосостоянию, но составляли почти 11 % советского ВВП в 1989 году и 14 % российского ВВП до либерализации цен в 1992 году[44]. Субсидии на продовольствие были основной нагрузкой на государственные бюджеты, и попытки сократить эти субсидии становились источниками редких в других случаях профсоюзных волнений в Польше и России задолго до начала перехода к рыночной экономике. Известна характеристика, данная Корнай, что коммунистические государства всеобщего благосостояния характеризуются как «преждевременные», то есть слишком обширные для ресурсов своих экономик [Kornai 1992][45].

Корнай считает, что благосостояние хронически недофинансировалось с точки зрения собственных обязательств коммунистических государств. Учитывая свободный доступ или номинальную стоимость социальных товаров и услуг, спрос был высок, а дефицит и нормирование были эндемически распространены во всем социальном секторе, здравоохранение и образование недостаточно капитализированы, социальная инфраструктура плохо поддерживалась и была плохо оснащена, а коммунистические государства значительно отставали от развитых стран мира в плане технологий в области здравоохранения и в других областях. Международные сравнения показывают, что ресурсы систематически распределялись неправильно и использовались неэффективно. Например, в здравоохранении наблюдались «значительное, но однобокое накопление средств в больницах неотложной помощи и чрезмерная специализация», очереди и листы ожидания, несмотря на высокое соотношение числа врачей к числу пациентов [Preker, Feachem 1994:296]. Пенсии и другие социальные выплаты не индексировались с учетом заработной платы или скрытой инфляции и имели тенденцию к снижению в реальном выражении с течением времени [Connor 1997].

Резкий экономический спад 1980-х годов усугубил эти проблемы, затрудняя выполнение коммунистическими государствами своих обязательств в области обеспечения всеобщего благосостояния. Во всем регионе ухудшились основные показатели здоровья и социального обеспечения. Доля семейных пособий в семейных доходах сократилась, а реальный объем пенсий за десятилетие снизился на целую треть. По словам Хаггарда и Кауфмана, «бенефициары столкнулись со снижением реальных трансфертов, [и] в сфере предоставления социальных услуг все больше проявлялись черты ущербной экономики» [Haggard, Kaufman 2006, chap. 5:48].

Коррупция и неформальность до перехода

Поскольку коррупция и информализация играют в моем анализе изменений государства всеобщего благосостояния в переходный период большую роль, важно исследовать масштабы этих явлений в коммунистическую эпоху. Неофициальные выплаты, в том числе хорошо известные денежные благодарности, которые обычно вручали работникам здравоохранения, безусловно, присутствовали в государстве всеобщего благосостояния коммунистического периода. Как и в любой экономике, характеризующейся дефицитом, взяточничество и связи играли существенную роль в доступе к социальным благам. Хотя точной информации об