Сергей Боголюбов - Экологическое право

• Постановление Правительства РФ «Об информационных услугах в области гидрометеорологии и мониторинга загрязнения окружающей среды» от 15 ноября 1977 г.

• Сб. Экология городов. М.: Союз российских городов, 1994-1998.

• Боголюбов С. А., Жариков Ю. Г. Правовая основа экологической деятельности в городе. М.: Тройка, 1995.

• Комментарий к законодательству о местном самоуправлении. М., 1997.

• Круглов В. В. Правовое регулирование охраны окружающей среды в промышленности. Учебное пособие. Екатеринбург, 1995.

• Экологическая безопасность городов в условиях перехода к рынку. Нижний Новгород, 1993.

• Федеральный закон «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации» от 18 октября 1995 г.

• Закон Российской Федерации «Об основах градостроительства в Российской Федерации» от 14 июля 1992 г.

Тема XV. Правовая охрана окружающей среды за рубежом

Эколого-правовые системы, стран-членов СНГ. — Правовая охрана природы в США. — Использование зарубежного опыта правовой охраны окружающей среды.

§ 1. Эколого-правовые системы стран-членов СНГ

(общие черты законодательства; права граждан; ОВОС и экспертиза; правоохранительный механизм; эффективность права)

Право служит важным фактором обеспечения надлежащей окружающей среды. Оно призвано придавать отношениям общества и природы юридический, «законный» характер. Роль правового регулирования не стоит ни преувеличивать, ни преуменьшать: с одной стороны, воля государства и общества не может перепрыгнуть через экономические отношения, через уровень развития техники, науки, переломить характер интеграционных и иных связей между странами; с другой стороны, правовые нормы способны упорядочивать общественные отношения, придавать им категорический, «письменный» характер, повышать степень их обязательности.

Общие черты законодательства

Право начинается и не может не начинаться с принятия законодательства — совокупности обязательных установлений, обеспечиваемых авторитетом и государственным аппаратом исполнения. Однако действие права с этого только начинает свой путь, далее следуют оперативно-исполнительная деятельность общества, и государства, направленная на организацию применения законов. Завершает функционирование правовой системы право охрана, применение и наложение мер ответственности за нарушения правовых норм.

Понимание действия стадий и элементов правовой системы дает представление о взаимосвязи частей правового механизма, сильных и слабых его сторонах в области охраны окружающей среды. Здесь много общего у стран-членов СНГ, составлявших столетия единое правовое пространство, имеющих в этой области общественных отношений общие сильные и слабые стороны. В то же время исторические особенности и пост советское развитие предполагают и некоторые особенности, заслуживающие изучения, анализа, сопоставления. Отсутствие государственно-административных границ в окружающей среде означает необходимость и целесообразность обобщения правового опыта в сфере экологии.

Основополагающие экологические положения и принципы закрепляются, как правило, в конституциях — основных законах стран-членов СНГ, где провозглашаются права граждан на благоприятную окружающую среду, меры государства по ее обеспечению. В странах-членах СНГ приняты так называемые рамочные законы об охране окружающей природной среды (одним из первых такой закон принят в Казахстане). В них отражаются объекты и субъекты охраны, основные звенья экономического и экологического механизма, экологические требования при проектировании, строительстве, введении в эксплуатацию и эксплуатации хозяйственных и иных объектов, порядок регулирования чрезвычайных экологических зон, осуществления экологического контроля, разрешения споров о природопользовании и применения ответственности. В ряде стран приняты законы о государственной экологической экспертизе (Беларусь), об особо охраняемых природных территориях и объектах (Украина).

Указанные основополагающие законы развиваются и детализируются в ряде других нормативных актов, посвященных государственному экологическому контролю, системе специально уполномоченных государственных органов в области охраны окружающей природной среды, проблемам обеспечения экологической безопасности (Ассамблеей стран-членов СНГ принят соответствующие рекомендательные акты). Природоохранные нормы содержатся в природоресурсных законах — о земле, ее недрах, водах, лесах, животном мире, атмосферном воздухе.

Активно происходит экологизация других отраслей законодательства. Административное законодательство пополняется нормами об административной ответственности за загрязнение окружающей среды — как путем дополнения административных кодексов, так и путем принятия самостоятельных актов, включения соответствующих административных норм в экологические законы. Законодательство о банкротстве предполагает учет экологических факторов при оценке положения предприятия; законодательство о коммерческой тайне включает экологические сведения в перечень не подлежащих сокрытию; законодательство о внешней торговле имеет в виду экологические требования к ввозимой и вывозимой продукции.

Общим и главным для стран-членов СНГ является провозглашение в той или иной степени реформирования общества, перевод общенародной собственности на природные ресурсы в иные формы владения и распоряжения ими, провозглашение (в той или иной степени) рыночной экономики. Либерализация использования собственности сопровождается достаточным количеством требований к воздействию на окружающую среду, к ее охране.

Предпринимаются меры к признанию земли и других природных ресурсов формой имущества с соответствующими вещными правами, но и с оговорками о специфическом назначении этих недвижимостей, с определенными изъятиями их из обычного оборота. Принятый в России Гражданский кодекс (часть первая), называемый экономической конституцией, почти приравнял землю и другие природные ресурсы к иным объектам собственности. В то же время ряд субъектов Российской Федерации не предусматривают частной собственности на землю и другие природные ресурсы. Переход к рыночным отношениям совершается трудно, так же как нелегко осуществляется замена командно-административной системы на экономические средства управления охраной окружающей среды.

В целом законодательство стран-членов СНГ развивается достаточно динамично, реагирует на мировые рекомендации (например, конференции в Стокгольме, Рио-де-Жанейро и др.), является одним из передовых в мире, для многих стран является примером государственно-планового регулирования и воздействия экологических отношений. Происходит обмен законодательной информацией, из которой видны некоторые опережения или, наоборот, отставания законодательств как от зарубежных, мировых, так и друг от друга. Сказанное не исключает наличия пробелов, противоречий в законодательстве, которые видны, изучаются, по ним принимаются меры к их устранению. Ведется активная работа по составлению новых проектов актов, внесению дополнений и изменений в существующие. На этой, как на других стадиях функционирования правовой системы, немаловажно участие общественности — следующий важнейший общий фактор нашего правового поля.

Права граждан

На необходимость участия экологической общественности в деятельности всех ветвей власти неоднократно обращалось внимание. При взаимодействии с органами законодательной, исполнительной и судебной властей у граждан возникают свои проблемы и задачи применительно к каждой из них. У современной общественности создается преувеличенное мнение о возможностях экологического законодательства, равно как и о его недоработках. Между тем значительная часть правовых норм общественностью еще используется недостаточно и речь лучше вести не столько о «дальнейшем совершенствовании» законодательства (хотя и это нужно), сколько о его изучении, освоении и применении (критиковать законодательство не труднее, чем его знать и использовать).

Сколько замечаний и предложений поступает на действующие законы об охране окружающей природной среды, в то же время остались вне поля зрения общественности основополагающие положения о договоре и лицензии на комплексное природопользование, о расходовании экологических фондов исключительно на природоохранные цели, об ответственности за невыполнение требований государственной экологической экспертизы и ответственности экспертов (судебные дела подтверждают это), об объявлении зон чрезвычайной экологической ситуации, об исковых требованиях граждан о прекращении экологически вредной деятельности.